Stellungnahme der Bundesarbeitsgemeinschaft der Soziahilfeinitiativen (BAG-SHI)
zum Entwurf einer Musterrechtsverordnung der Länder zu § 101 a BSHG

Autor: Prof. A. D. Friedrich Putz

Gegenstand dieser Stellungnahme ist der Entwurf einer
"Musterrechtsverordnung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe" (abgekürzt "E") der KOLS
sowie die Begründung zu diesem Entwurf.

 

Zu § 1 E:

1.) In § 1 muss klargestellt werden, daß "101a BSHG mit Ausnahme der durch Satz 6 Halbsatz 2 der Vorschrift gestatteten Erhöhung der Vermögensfreigrenzen nach § 88 Abs. 2 Nr. 8 i.V.m. der dazu ergangenen Rechtsverordnung die Länder nicht ermächtigt, von Vorschriften des BSHG und von Durchführungsverordnungen des Bundes zum BSHG abzuweichen oder die Sozialhilfeträger durch Rechtsverordnung (RechtsVO) zu solchen Abweichungen zu ermächtigen.

Die Unzulässigkeit solcher Abweichungen vom geltenden Sozialhilferecht ergibt sich bereits daraus, daß § 101a BSHG hierzu keine die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllende, hinreichen konkrete Ermächtigung enthält und kommt auch im Wortlaut des § 101a Satz 1 BSHG zum Ausdruck, der von der Pauschalierung weiterer Leistungen "nach diesem Gesetz" spricht.

Daß der Gesetzgeber mit § 101a BSHG keine Ermächtigung zu beliebigen, dem Verordnungsgeber oder den Sozialhilfeträgern zur Durchführung von Modellversuchen notwendig oder zweckmäßig erscheinenden Abweichungen vom geltenden Sozialhilferecht erteilen wollte, ist auch daraus zu ersehen, daß er hinsichtlich der Erhöhung der Vermögensfreigrenzen die ausdrückliche Regelung in § 101a Satz 6 BSHG für erforderlich hielt.

2.) Als Konsequenz der unter Nr. 1 dargelegten Unzulässigkeit von Abweichungen vom geltenden Recht muß in den Rechtsverordnungen der Länder auch klargestellt werden, daß Rechtsfragen, insbesondere Fragen der Vereinbarkeit der einzelnen Pauschalierungsregelungen mit dem Sozialhilferecht nicht durch Modellversuche geklärt werden können, sondern nur durch rechtzeitig vor Beginn solcher Versuche erfolgende Prüfungen der Rechtslage.

Mit den vom Verordnungsgeber und vom Sozialhilfeträger nicht abänderbaren rechtlichen Rahmenbedingungen unvereinbare Versuche könnten von in die Modellvorhaben einbezogenen Hilfeempfängern in gerichtlichen Verfahren mit Erfolg angefochten werden und würden auch zu für die Weiterentwicklung der Sozialhilfe unbrauchbaren Ergebnissen führen. Sie würden nämlich keine Auskunft darüber geben, ob die Pauschalierungszwecke, insbesondere die Vereinfachung des Verfahrens der Hilfeleistung, auch unter anderen als den zugrunde gelegten rechtswidrigen Versuchsbedingungen erreicht werden können. (s. dazu auch Putz, Pauschalierung der Hilfe zum Lebensunterhalt, in Info also Nr. 1/1999 S. 3 ff) .

3.) Aus Nr. 1 und 2 ergibt sich, daß sich die wissenschaftliche Begleitung und Auswertung der Erprobung ( 1 Abs. 2 Satz 3 E) auch auf die Kontrolle der Einhaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen erstrecken muß. Dies muß durch die Beteiligung unabhängiger Rechtswissenschaftler mit einschlägigen Rechtskenntnissen sichergestellt werden. Um das zu gewährleisten, ist § 2 Abs. 2 E entsprechend zu ergänzen

4.) Nach § 1 Abs. 1 E ist die Erprobung der Pauschalierung weiterer Sozialhilfeleistungen nur zulässig, "soweit das BSHG solche Pauschalierungen nicht bereits vorsieht oder enthält".

Diese Regelung weicht von der Ermächtigung in § 101a BSHG ab, da nach § 101a Satz 2 BSHG die Landesregierungen die Träger der Sozialhilfe nur ermächtigen können, in Modellvorhaben solche Leistungen der Sozialhilfe pauschaliert zu erbringen, "für die Beträge nicht schon durch dieses Gesetz festgesetzt oder auf Grund dieses Gesetzes festzusetzen sind". Um auf Grund des BSHG festzusetzende Beträge handelt es sich nicht nur bei den Regelsätzen, sondern auch bei den laufenden Leistungen, welche die Regelsatzverordnung nach § 22 Abs. 5 Satz 2 BSHG von der Gewährung nach Regelsätzen ausnehmen und über deren Gestaltung sie Näheres bestimmen kann.

Soweit die Regelsatz-VO in § 3 Abs. 1 und 2 bestimmt hat, daß laufende Leistungen für die Unterkunft und für Heizung "in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen" gewährt werden, hat sie damit Beträge in Höhe dieser Aufwendungen festgesetzt. Eine Festsetzung "auf Grund dieses Gesetzes" i. S. des § 101a Satz 2 BSHG erfordert nicht, daß sich die Beträge unmittelbar aus der Regelsatzverordnung ergeben, was sich schon daraus ersehen lässt, daß dies auch hinsichtlich des Betrags der Regelsätze nicht der Fall ist. Es reicht vielmehr aus, daß die jeweilige Höhe der Beträge durch das Tatbestandsmerkmal "tatsächliche Aufwendungen" für den Einzelfall hinreichend bestimmt ist.

Dieser Auslegung des § 101a Satz 2 BSHG steht auch nicht entgegen, daß nach der Begründung der Beschlußempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung (BT Drucks. 14/389) vom 21.04.1999 (Ausschuß-Drucks. 14/820 S. 6f.) die Pauschalierung Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt und der Hilfe in besonderen Lebenslagen betreffen kann, "soweit das Gesetz solche Pauschalierungen nicht bereits vorsieht oder enthält".

Aus dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 101a Satz 2 BSHG, auszuschließen, daß die Landesregierungen oder die Sozialhilfeträger bereits durch das BSHG oder auf Grund des BSHG getroffenen Entscheidungen über Pauschalierungen korrigieren, ist zu entnehmen, daß dieser Ausschluss einer Korrektur erst recht gilt, soweit eine auf Grund des BSHG erlassenen Rechtsverordnung des Bundes, nämlich hier die Regelsatz-VO , ein Pauschalierungsverbot enthält.

Einer anderen Auslegung, nach der eine Pauschalierung auch zulässig wäre, soweit § 3 Abs.1 und 2 Regelsatz-VO bestimmt, daß laufende Leistungen für die Unterkunft und für Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen gewährt werden, steht vor allem auch entgegen, daß § 101a BSHG, wie oben unter Nr. 1 dargelegt, keine die Anforderungen des Art. 80 GG erfüllenden Ermächtigung zu einer Abweichung von Vorschriften des BSHG oder von Durchführungsverordnungen des Bundes zu diesem Gesetz enthält.

5.) Aus der in Nr. 1 und 4 dargelegten Rechtslage ergibt sich, daß in § 1 Abs. 1 E die Worte "einschließlich der Kosten der Unterkunft" zu streichen sind. Selbst wenn § 3 Abs. 1 Regelsatz-VO eine Pauschalierung der Unterkunftskosten nicht völlig verbieten würde, wäre diese doch zumindest soweit eingeschränkt, daß sie nicht mehr sinnvoll und praktikabel wäre.

Selbst wenn z.B. eine Pauschale rechtlich zulässig wäre, die so hoch ist, daß sie die tatsächlichen Aufwendungen in jedem Einzelfall überschreitet, oder die nur als eine Art Abschlag ohne Abgeltungswirkung gezahlt und bei höheren Aufwendungen jeweils auf deren Höhe aufgestockt wird, so bestünde doch an deren Einführung schon wegen des sicher zu erwartenden finanziellen und personellen Aufwands kein Interesse. (s. dazu auch Putz, Info also 1/1999 S. 3ff) .

Zu § 2 E:

1.) Nach § 2 Abs. 1 E bestimmt der Träger der Sozialhilfe u.a. "die Voraussetzungen, unter denen dem festgelegten Personenkreis pauschalierte Leistungen gewährt werden". Inhalt und Umfang dieser Ermächtigung ist unklar.

Es ist auch zweifelhaft, ob § 101a BSHG eine ausreichende Rechtsgrundlage für eine solche Ermächtigung enthält, da nach Satz 6 Halbsatz 1 dieser Vorschrift nicht die "Voraussetzungen für die Leistungsgewährung", sondern u.a. die Voraussetzungen für die Teilnahme von Hilfeberechtigten" in der Rechts-VO näher zu regeln sind.
Durch eine präzisere Neufassung des § 2 Abs. 1 E muß vor allem vermieden werden, daß die Sozialhilfeträger aus dieser Vorschrift irrtümlich eine Ermächtigung zur Bestimmung von "hausgemachten", von der Regelung des BSHG und der Durchführungsverordnungen zu diesem abweichenden Anspruchsvoraussetzungen entnehmen.

2.) Es erscheint zweckmäßig, die Sozialhilfeträger durch eine detailliertere Fassung des § 2 Abs. 1 E auf Probleme und Grenzen der Festlegung des für die Durchführung der Erprobung geeigneten Personenkreises hinzuweisen. Dabei sollte u. a. auf folgendes aufmerksam gemacht werden:

a) "Freiwillige" müssen so ausgewählt werden, daß die in Versuchen mit ihnen gewonnenen Ergebnisse verallgemeinerungsfähig sind.

b) Das auch für Modellversuche geltende Sozialhilferecht (s. oben Nr. 1 zu § 1 E) kann auch durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einem freiwilligen Versuchsteilnehmer nicht außer Kraft gesetzt werden, da ein solcher Vertrag nach § 53 Abs. 1 SGB X nur zulässig ist, "soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen". Nach Abs. 2 dieser Vorschrift kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag über Sozialleistungen auch nur geschlossen werden, soweit die Erbringung der Leistungen im Ermessen des Leistungsträgers steht.

c) Auf Ansprüche auf Sozialleistungen kann nach § 46 Abs. 1 SGB I zwar durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Sozialhilfeträger verzichtet werden; die Erklärung, freiwillig an einem Modellversuch teilzunehmen, kann aber nur dann als wirksamer Verzicht im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden, wenn der Hilfeberechtigte ausreichend darüber belehrt worden ist, welche konkreten Ansprüchen ihm mit und ohne Pauschalierung zustehen, und er auf Grund seiner persönlichen Umstände (Alter, Bildungsgrad, Sprachkenntnisse etc.) auch hinreichend in der Lage ist, Bedeutung und Tragweite einer Verzichtserklärung zu verstehen.

Der Hilfeberechtigte muß vor allem auch darüber belehrt werden, daß er seine Freiwilligkeitserklärung, soweit sie einen Verzicht auf Sozialleistungen beinhaltet, nach § 46 Abs. 1 SGB I jederzeit mit Wirkung für die Zukunft widerrufen kann.

d) Verpflichtet der Sozialhilfeträger nicht alle Hilfeempfänger seines Zuständigkeitsbereiches zur Teilnahme, muß er bei der Auswahl der unfreiwilligen Versuchsteilnehmer den Gleichbehandlungsgrundsatz beachten, der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfordert, daß für eine unterschiedliche Behandlung ein "sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie einleuchtenden Grund" besteht, was z.B. bei einer Differenzierung nach dem Anfangsbuchstaben des Namens nicht der Fall sein dürfte.

3.) Die deklaratorische Regelung der nach § 8 BSHG und § 14 SGB I bestehenden Beratungspflicht in § 2 Abs. 2 E ist begrüßenswert, aber nicht ausreichend. Um den Hilfeempfängern Gelegenheit zu geben, sich von einer neutralen Stelle außerhalb des Sozialamts beraten zu lassen, sollten im Rahmen der Modellversuche auch Träger der freien Wohlfahrtspflege und Organisationen von Hilfeberechtigten verstärkt in die Beratung einbezogen werden.

Die Einbeziehung und die in deren Rahmen erforderliche finanzielle Förderung solcher Beratungsstellen durch die Sozialhilfeträger und die Länder sollte in den Rechtsverordnungen der Landesregierungen ausdrücklich geregelt werden.

Zu § 3 E (Festsetzung und Bemessung der Pauschalbeträge, Bedarfsdeckungsgrundsatz)
4 E (zusätzliche Leistungen) und
7 E (Erhöhung der Vermögensfreigrenzen) (s. außerdem die weitere Stellungnahme zu den § § 3 und § E unten!) 1.

a) In § 101a BSHG und § 3 E wird klargestellt, daß der Bedarfsdeckungsgrundsatz auch bei Pauschalierungen uneingeschränkt beachtet werden muß.

Aus diesem Grundsatz sowie aus weiteren aus ihm sowie aus der Aufgabe der Sozialhilfe (§ 1 Abs. 2 BSHG) herzuleitenden unverzichtbaren Strukturprinzipien des Sozialhilferechts, insbesondere aus dem Individualisierungsgebot (§ 3 Abs. 1 BSHG) , dem Gegenwärtigkeitsprinzip (Hilfe in einer gegenwärtigen Notlage) und dem Faktizitätsprinzip (Beurteilung der Hilfebedürftigkeit nach der "tatsächlichen Lage") ergibt sich, daß hinsichtlich der Pauschalierung von einmaligen Leistungen zur Beschaffung von Gebrauchsgütern von längerer Gebrauchsdauer und von höherem Anschaffungswert und für besondere Anlässe (§ 21 Abs. 1a Nr. 6 und 7 BSHG) Modellversuche der mit den o.a. Vorschriften des Entwurfs offenbar angestrebten Art gegenstandslos sind.

Es ist nämlich ohne Verstoß gegen die aufgeführten Grundsätze des Sozialhilferechts nicht möglich, für einzelne oder alle Bedarfe dieser Bedarfsgruppen Pauschalbeträge festzusetzen und als Monatsbeträge zu gewähren (§ 3 E) , durch die alle zur Bedarfsdeckung erforderlichen Leistungen in der Regel abgegolten sind (§ 4 E) . Das ergibt sich insbesondere aus folgenden Überlegungen:

b) Ob die Pauschalbeträge dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden, lässt sich nicht beurteilen, wenn nicht feststeht, für welchen Bedarfszeitraum sie bemessen worden sind und der Bedarf welches Zeitraums daher durch sie gedeckt werden soll. Dabei darf der willkürliche Zahlungszeitraum für Teilleistungen nicht mit dem Zeitraum verwechselt werden, in dem der Bedarf tatsächlich entsteht und der daher für die Ermittlung und Bemessung des Bedarfs zugrunde gelegt werden muß.

Entsteht, wie bei den hier erörterten Bedarfsgruppen, der Bedarf gerade nicht mit gewisser Regelmäßigkeit während des Zeitraumes eines Monats, dann kann der Monat auch nicht als für die Bedarfsmessung maßgeblicher Bedarfszeitraum angesehen werden.

Für Leistungen aus besonderen Anlässen lässt sich ein realer, nicht nur statistischer Bedarfszeitraum schon wegen der Unregelmäßigkeit, der großen zeitlichen Abstände und meist auch der Einmaligkeit der Bedarfsfälle allenfalls in seltenen Ausnahmefällen sinnvoll festlegen. In welchem Zeitraum gibt es z. B. in einer Einsatzgemeinschaft typischerweise wie viele Taufen, Konfirmationen, Hochzeiten, Sterbefälle u.s.w. Ist ein Bedarfszeitraum von 10 oder 20 Jahren hinreichend aussagekräftig oder muß man gar auf die - nur statistische bezifferbare - Lebensdauer der Familienmitglieder abstellen?

c) Auch bei der Bemessung von Pauschalen für die Beschaffung von Gebrauchsgütern von längerer Gebrauchsdauer erscheint die Festlegung eines sinnvollen Bedarfszeitraums für die Bedarfsbemessung äußerst schwierig. Schon die Langlebigkeit dieser Güter erfordert die Erfassung des in einem längeren Zeitraum entstehenden Bedarfs.

d) Selbst wenn sich für die Pauschalierung von Leistungen für besondere Anlässe und für langlebige Verbrauchsgüter sinnvolle Bedarfszeiträume festlegen und der in diesen anfallende Bedarf messen ließe, wäre es rechtlich allenfalls zulässig, jeweils am Beginn dieser Zeiträume Pauschalen auszuzahlen, die hoch genug sind, um im Regelfall den Bedarf des gesamten Zeitraumes zu decken. Die Unsinnigkeit solcher für sehr lange Zeiträume vorauszuzahlender Pauschalen bedarf keiner Begründung.

e) Die Pauschalierung und monatliche Auszahlung von Leistungen für besondere Anlässe und langlebige Verbrauchsgüter mit Abgeltungswirkung verstößt vor allem schon aus folgenden Gründen gegen den Bedarfsdeckungsgrundsatz:

Auch aus vom Sozialhilfeträger oder sonstigen Stellen für eine große Zahl von Fällen zutreffend ermittelten und auf den Monat umgerechneten statistischen Durchschnittswerten für die zur Deckung bestimmter Bedarfe oder Bedarfsgruppen erforderlichen Aufwendungen kann nicht rechtsfehlerfrei geschlossen werden, daß die Zahlung von monatlichen Pauschalen in dieser Höhe ausreicht, um den Bedarf des Hilfeempfängers oder der Personen der Einsatzgemeinschaft derart abzugelten, daß zusätzliche Leistungen für die von den Pauschalen erfassten Bedarfsgruppen "in der Regel" nicht zulässig sind.

Der Bedarfsdeckungsgrundsatz und das Individualisierungsprinzip gebieten es, die Aufgabe der Sozialhilfe, dem Hilfeempfänger ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen, nicht nur im fiktiven statistischen Durchschnittsfall, sondern in jedem realen Einzelfall zu erfüllen. Statistische Durchschnittswerte sagen nichts über die tatsächlichen Verhältnisse des Einzelfalles aus. Auch wer keine Besonderheiten der Person oder der Lebensumstände aufweist, die ihn von dem Personenkreis unterscheiden, für den der statistische Durchschnittswert ermittelt worden ist, wird damit noch nicht zu einem "Regelfall", da sich aus einem statistisch durchschnittlichen Bedarf nicht darauf schließen lässt, daß "durchschnittliche" Hilfeempfänger mit nur wenigen Ausnahmen genau diesen und keinen höheren oder niedrigeren Bedarf haben.

Zur Veranschaulichung ein Vergleich:

    Die Behauptung in einem durchschnittlich 1,30 m tiefen See könnten durchschnittlich 1, 70 m große Nichtschwimmer in der Regel nicht ertrinken, ist zweifellos falsch, da der See an vielen Stellen wesentlich tiefer sein und der einzelne Nichtschwimmer die Durchschnittsgröße unterschreiten kann.

In den Bedarfsgruppen "Gebrauchsgüter von längerer Gebrauchsdauer" und "besondere Anlässe" treten auch während eines mehrjährigen Sozialhilfebezugs einer Einzelperson oder Einsatzgemeinschaft schon wegen der Art des Bedarfs so wenige Bedarfsfälle ein, daß dies für eine Annäherung an die statistischen Durchschnittswerte nach dem "Gesetz der großen Zahl" nicht ausreicht und der Gesamtbedarf auch langfristig hauptsächlich vom Zufall bestimmt wird.

Auch hierzu ein Beispiel:

    Die mathematische Wahrscheinlichkeit mit einem Würfel die Zahl 6 zu werfen ist 1:6, womit aber, wie jeder "Mensch ärgere dich nicht " - Spieler weiß, noch nicht gesichert ist, daß unter 24 Würfen vier oder unter 30 Würfen fünf Sechsen sind.

In einer nicht hinreichend großen Zahl von Bedarfsfällen jeweils nur Pauschalbeträge in Höhe des statistischen Durchschnittsbedarfs zu gewähren, hieße, die Würfel des Schicksals darüber entscheiden zu lassen, ob die Menschenwürde des Hilfeberechtigten im Einzelfall gewahrt wird. Schon aus diesen Gründen ist bei den genannten Bedarfsgruppen auch das "Ansparen" der monatlich gezahlten Pauschale keine dem Bedarfsdeckungsgrundsatz Rechnung tragende Lösung, da sich aus den für eine große Zahl von Fällen ermittelten statistischen Durchschnittswerten nicht nur der tatsächliche Bedarf des einzelnen Monats, sondern auch der Gesamtbedarf des einzelnen Hilfeberechtigten bzw. der Einsatzgemeinschaft während aller Monate der Hilfeleistung nicht mit ausreichender, Zufallsergebnisse in der Regel ausschließender Genauigkeit entnehmen lässt.

Reicht die monatliche Pauschale und der aus ihr angesparte Betrag zur Deckung des gesamten Bedarfs nicht aus, kann der Hilfeberechtigte bei diesen beiden Bedarfsgruppen in der Regel auch nicht darauf verwiesen werden, die Deckung eines Teils des Bedarfs aufzuschieben, bis ein ausreichender Betrag angespart ist.

Das Bedarfsdeckungsprinzip erfordert nicht nur, daß der Bedarf überhaupt irgendwann gedeckt wird, sondern auch, daß dies so rechtzeitig geschieht, daß die Aufgabe der Sozialhilfe nach § 1 Abs. 2 BSHG ohne Aufschub oder Unterbrechung erfüllt wird.

Daher darf ein Hilfesuchender, dessen bereite Mittel nicht ausreichen, um die gleichzeitig notwendige Anschaffung eines Kühlschranks und eines Elektroherds zu bezahlen, z B. nicht vor die Alternative gestellt werden, evtl. mehrere Monate lang Lebensmittel mangels eines Kühlschranks verderben zu lassen oder mangels eines Kochherds auf das Garen von Speisen zu verzichten. Ebenso unzumutbar und mit dem Bedarfsdeckungsprinzip unvereinbar wäre es z.B. von einer Familie, deren Pauschale für "besondere Anlässe" durch Aufwendungen aus Anlass des Todes eines nahen Angehörigen und einer Taufe verbraucht wurde, zu verlangen, daß sie die Kommunionsfeier eines Kindes verschiebt, oder ein Kind nicht an einer Klassenfahrt teilnehmen lässt.

Zahlt der Sozialhilfeträger monatliche Pauschalen an Hilfebezieher, die während der gesamten Dauer des Hilfebezugs keinen Bedarf dieser Bedarfsgruppen haben, kann er seine Leistungen mangels Rechtsgrundlage nicht zurückverlangen.

f) Während für die oben erörterten beiden Bedarfsgruppen eine Pauschalierung mit Abgeltungswirkung schon deswegen ausscheidet, weil sich ein "Regelfall", in dem die Gewährung zusätzlicher Leistungen nach § 4E ausgeschlossen ist, nicht definieren lässt, dürfte eine solche Definition auch dort, wo sie grundsätzlich möglich ist, auf erhebliche praktische Schwierigkeiten stoßen.

Wird der Begriff des Regelfalls so weit gefasst, daß er möglichst viele Fallgestaltungen umfasst und eine Abweichung von der Pauschale wegen der Besonderheit des Einzelfalls sehr selten erforderlich ist, wird der Betrag der Pauschale voraussichtlich so hoch angesetzt werden müssen, daß im Vergleich zur bisherigen Praxis der nicht pauschalierten Leistungen mit erheblichen Mehraufwendungen zu rechnen ist.

Damit der Hilfeberechtigte erkennen kann, ob er im Einzelfall einen Anspruch auf zusätzliche Leistungen hat, muß ihm eine zumutbare Möglichkeit eröffnet werden, sich über die Grundlagen der Bedarfsbemessung durch den Sozialhilfeträger zu informieren.

g) Die Gewährung von monatlichen Pauschalbeträgen zum "Ansparen" verstößt auch gegen das "Gegenwärtigkeitsprinzip" der Sozialhilfe.

Diese ist, wie sich schon aus ihrer in § 1 Abs. 2 BSHG normierten Aufgabe herleiten lässt, grundsätzlich Hilfe in einer gegenwärtigen, bereits eingetretenen konkreten Notlage. Das Gesetz sieht zwar, wie sich u.a. aus § 6 BSHG ergibt, auch eine "vorbeugende", die Abwendung einer drohenden, zukünftigen Notlage anstrebende Hilfe vor, diese kann aber nach der Aufgabenstellung der Sozialhilfe und dem Bedarfsdeckungsprinzip die Gewährung weiterer Hilfe nur dann und insoweit ausschließen, als sie Erfolg hat.

Eine fehlgeschlagene vorbeugende Hilfe schließt die Gewährung weiterer Hilfe bei Eintritt der Notlage nicht aus. Das ergibt sich schon aus dem "Faktizitätzprinzip", das nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG bedeutet, daß es auf die "tatsächliche Lage" ankommt und nur "bereite", also tatsächlich zur Bedarfsdeckung zur Verfügung stehende Mittel die Gewährung von Sozialhilfe ausschließen.

Ein Hilfeempfänger, dessen angesparter Betrag nicht ausreicht, um einen eingetretenen Bedarf zu decken, könnte daher trotz gezahlter Pauschale die Gewährung von Leistungen zur Deckung dieses gegenwärtigen Bedarfs verlangen - und zwar ohne Rücksicht darauf, warum ihm ein ausreichender Ansparbetrag nicht oder nicht mehr zur Verfügung steht und ob eine "Besonderheit des Einzelfalls" vorliegt. Der Sozialhilfeträger könnte allenfalls die Hilfe nach § 25 Abs.2 Nr. 1 oder Nr. 2 BSHG einschränken oder nach § 92 a Abs. 1 BSHG Kostenersatz verlangen (s. dazu näher Putz, a.a.O., S.6) .

Ist es dem Hilfeempfänger während der Erprobung nicht möglich, einen unabweisbaren und unaufschiebbaren Bedarf zu befriedigen, "weil ihm z.B. aufgrund der bisherigen Dauer des Hilfebezugs keine Ansparleistungen zur Verfügung stehen", sind nach Abs. 2 der Begründung zu § 2 E "ausnahmsweise Leistungen im Vorgriff auf die künftigen Pauschalbeträge zulässig."

Damit wird - entgegen den oben aufgeführten Strukturprinzipien der Sozialhilfe - die Zulässigkeit zusätzlicher Leistungen davon abhängig gemacht, warum dem Hilfebezieher gegenwärtig keine bedarfsdeckenden Ansparleistungen zur Verfügung stehen.

Wenn diese Rechtsauffassung richtig wäre, müssten die Hilfebezieher während des gesamten Zeitraums des Hilfebezugs Buch darüber führen, welchen Bedarf sie aus den ihnen seit dem Beginn der Pauschalierung gezahlten Monatsbeträgen jeweils gedeckt haben. Der Sozialhilfeträger müsste die Führung eines solchen Pauschalen- und Bedarfskontos evtl. für viele zurückliegende Jahre überprüfen.

Auch die an der zitierten Stelle der Begründung vertretene Auffassung, die Aufstockung nicht hinreichend bedarfsdeckender bereiter Mittel auf die Höhe des Bedarfs sei ein "Vorgriff" auf die künftigen Pauschalbeträge, ist mit den genannten Strukturprinzipien der Sozialhilfe unvereinbar.

h) Monatlich gezahlte Pauschalen werden auch nicht etwa schon dadurch zu "bereiten" Mitteln, daß sie infolge der Erhöhung der Vermögensfreigrenzen (§ § 5 E NRW und 7 E BW -A1 und 2) über die bisher geltenden Freibeträge hinaus angespart werden können.

Auch ein bis zu der erhöhten Freigrenze angespartes Vermögen bleibt Schonvermögen i.S. des § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG, also Vermögen, von dessen Einsatz oder Verwertung die Sozialhilfe kraft dieser gesetzlichen Regelung gerade nicht abhängig gemacht werden darf. Als "bereit" können aber nur solche Mittel angesehen werden, die nicht nur tatsächlich vorhanden sind, sondern deren vorrangiger Einsatz zur Deckung des sozialhilferechtlichen Bedarfs nach dem Gesetz auch verlangt werden kann.

Zu § 3 Abs. 2 E (statistische Daten und Erfahrungswerte als Bemessungsgrundlage) :
Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG muß der Sozialhilfeträger bei der Pauschalierung mit "gehöriger Sorgfalt" verfahren und "ausreichende Erfahrungswerte" zugrunde legen. Setzt der Sozialhilfeträger als Pauschalbeträge Durchschnittsbeträge aus seiner bisherigen Bewilligungspraxis fest, so ergibt sich daraus noch nicht die Vermutung, daß die Pauschalierung den genannten Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung genügt, denn es gibt keinen Erfahrungssatz, nach dem alle Sozialhilfeträger bisher bei der Gewährung von Einzelleistungen immer oder fast immer richtig entschieden haben oder falsche Entscheidungen einander im statistischen Mittelwert ausgleichen.

Zu § 3 Abs. 3 E (Festsetzung von gemeinsamen Pauschalbeträgen für Einsatzgemeinschaften) :
Liegen der Bedarfsbemessung nur statistische Daten und Erfahrungswerte zugrunde, die nicht für Einsatzgemeinschaften, sondern nur für einzelne Hilfeberechtigte erhoben bzw. gewonnen wurden, darf als gemeinsamer Pauschalbetrag für die gesamte Einsatzgemeinschaft in der Regel nur die Summe der Einzelbedarfe ihrer Mitglieder festgesetzt werden. Einen allgemeinen Erfahrungssatz, nach dem der Gesamtbedarf niedriger ist als die Summe der Einzelbedarfe, gibt es nicht. Einspareffekte durch das Zusammenleben in einer Einsatzgemeinschaft können nicht vermutet werden, sondern müssen auf ausreichenden, mit gehöriger Sorgfalt ausgewerteten entsprechenden Erfahrungswerten beruhen.

Zu § 4 E (zusätzliche Leistungen) :
Soweit die Vorschrift nur zum Ausdruck bringen soll, daß neben Pauschalen die den im "Regelfall" bestehenden Bedarf decken, in ebendiesem Regelfall keine zusätzlichen Leistungen gewährt werden dürfen, enthält sie eine sozialhilferechtliche Binsenweisheit und ist daher entbehrlich. Es wäre zweckmäßiger, an ihrer Stelle oder - systematisch konsequenter - bereits in § 3 E eine dem § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG entsprechende, auf das Individualisierungsgebot hinweisende Öffnungsklausel einzufügen, zumal eine solche in der gesamten Rechtsverordnung bisher nicht enthalten ist.

Die Begründung zu § 4 E gibt allerdings Anlass zu der Befürchtung, daß mit dieser Vorschrift und vor allem mit dem Begründungstext selbst die Möglichkeit, nach dem Individualisierungsgebot und dem Bedarfsdeckungsprinzip von der Pauschale abzuweichen, nicht nur nicht klarstellt, sondern sogar verschleiert werden soll. Während in Abs. 1 Satz 1 der Begründung von "bedarfsdeckend festgesetzten Pauschalbeträgen" die Rede ist und damit suggeriert wird, die Bedarfsbemessung sei richtig und daher "grundsätzlich" unangreifbar, enthalten die folgenden drei Sätze sogar eine ausdrückliche Aufforderung zur Nichtbeachtung des Individualisierungsgebots und des Bedarfsdeckungsgrundsatzes.

Daraus, daß dem Hilfeempfängerhaushalt die Pauschalbeträge als ein "transparentes und festes monatliches Budget" zur Verfügung stehen, mit dem er ähnlich einem Nichthilfeempfängerhaushalt eigenständig und eigenverantwortlich wirtschaften kann und soll (Satz 2) , wird nämlich geschlossen, daß er "mit den zur Verfügung stehenden Mitteln auskommen muß" (Satz 3) .

Die Ablösung des Individualisierungs- und Bedarfsdeckungsprinzips durch das "Budgetierungs- und Auskommenmüssensprinzip" wird dann in Satz 3 noch mit den Worten untermauert: "Für zusätzliche Leistungen für die bereits mit den Pauschalbeträgen gedeckten Bedarfe ist deshalb kein Raum".

Zu § 5 E (Einsetzen der pauschalierten Leistungsgewährung) :
Nach Halbsatz 2 der Vorschrift ist ein späteres Einsetzen der pauschalierten Leistungsgewährung zulässig, wenn die Hilfebedürftigkeit voraussichtlich nur von kurzer Dauer ist. Es ist unklar, ob damit gemeint ist, daß in diesen Fällen, wie bisher, nicht pauschalierte Leistungen oder bis zu dem späteren Einsetzen überhaupt keine Leistungen gewährt werden.

Die zweite Alternative verstieße gegen das Bedarfsdeckungsprinzip, da, wie auch aus § 15b BSHG zu entnehmen ist, auch ein Bedarf von nur kurzer Dauer nicht ungedeckt bleiben darf.

Zu § 6 E (Pauschalierung der Unterkunftskosten) :

1. Wie bereits unter Nr. 4 zu § 1 E näher dargelegt wurde, ist eine Pauschalierung der Unterkunftskosten mit Abgeltungswirkung nach § 101a BSHG i.V.m. § 3Abs. 1 Regelsatz-VO rechtlich unzulässig.

2. Selbst wenn das nicht der Fall wäre, könnte eine Pauschalierung allenfalls insoweit erfolgen, als § 3 Abs. 1 Regelsatz-VO nicht entgegensteht, da diese Vorschrift unverändert weitergilt (s. dazu näher Nr. 1 zu § 1 E) .

3. Eine Pauschale müsste somit jedenfalls dann in jedem Einzelfall bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen aufgestockt werden, wenn diese den "der Besonderheit des Einzelfalles angemessenen Umfang" nicht übersteigen.

Um zusätzliche Leistungen schon zwecks Minimierung des Verwaltungsaufwands auf wenige Fälle zu beschränken, müsste die Pauschale sehr hoch bemessen werden. Erst im (theoretischen) Grenzfall einer Pauschale, die auch die höchsten im Pauschalierungsbereich vorkommenden tatsächlichen Aufwendungen abdeckt, würde die Zahl der erforderlichen zusätzlichen Leistungen auf null sinken. Darüber hinaus müssten im Anwendungsbereich des § 3 Abs. 1 Satz 2 Regelsatz-VO die Pauschalen sogar über die Angemessenheitsgrenze hinaus bis zur tatsächlichen Höhe der Aufwendungen aufgestockt werden, solange es den Hilfeberechtigten nicht möglich oder nicht zuzumuten ist, die Aufwendungen durch einen Wohnungswechsel oder auf andere Weise zu senken.

4. Die unter Nr. 3 geschilderte Rechtslage bestände selbst dann, wenn § 3 Abs. 1 Regelsatz-VO im Rahmen der Modellversuche nicht anwendbar wäre. Sie ergibt sich nämlich bereits aus dem Bedarfsdeckungsgrundsatz, da es sich bei den angemessenen Unterkunftskosten und in den Fällen des § 3 Abs. 1 Satz 2 Regelsatz-VO auch darüber hinaus bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen um "Bedarf" im Sinne dieses Grundsatzes handelt, der nicht ungedeckt bleiben darf.

5. Allein aus der Pauschalierung ergibt sich noch nicht, daß damit nunmehr ein vom bisher anerkannten und durch laufende Leistungen für die Unterkunft gedeckten Unterkunftsbedarf abweichender Bedarf besteht. Wenn § 101a Satz 3 BSHG bestimmt, daß die Pauschalbeträge dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden müssen, dann kann damit logischerweise nicht gemeint sein, daß sich die Höhe des Bedarfs bereits aus der Höhe der Pauschale ergibt, da unter dieser Voraussetzung eine Verletzung des Bedarfsdeckungsgrundsatzes schon per definitionem ausgeschlossen wäre.

Abs. 1 der Begründung zu § 6 Abs. 1 E räumt zwar mit der Formulierung, daß Hilfebezieher "auch in finanzielle Schwierigkeiten geraten können, weil ihr Unterkunftsbedarf nicht mehr gedeckt ist" die Möglichkeit einer nicht bedarfsdeckenden Pauschale ein, will diese aber nach dem nächsten Absatz der Begründung dadurch vermeiden, daß die Pauschalen so bemessen werden, "daß sie ... ausreichen sind, um die durchschnittlichen Kosten für eine sozialhilferechtlich angemessene Wohnung zu decken".

Nunmehr sollen also abweichend von § 3 Abs. 1 Regelsatz-VO auch dann, wenn die Wohnung sozialhilferechtlich angemessen ist, nicht die tatsächlichen Aufwendungen bis zur Höhe des "der Besonderheit des Einzelfalles angemessenen" Umfangs, sondern nur noch in Höhe der "durchschnittlichen" Kosten einer solchen Wohnung übernommen werden.

Damit wird statt auf einen "Regelbedarf" an Unterkunftskosten auf einen statistischen Durchschnittsbedarf abgestellt. Während es sich bei einem die pauschalierte Abgeltung eines Bedarfs rechtfertigenden "Regelbedarf" analog der Definition der Rechtsprechung des BVerwG zum Regelsatz um einen "ohne Besonderheiten des Einzelfalles bei vielen Hilfeempfängern gleichermaßen bestehenden Bedarf" (BVerwG 87,212) handelt, braucht der statistische Durchschnittsbedarf gerade nicht zwingend in einer großen Zahl von Fällen vorzuliegen; er kann vielmehr auch nur in wenigen Fällen, evtl. sogar in keinem einzigen Fall bestehen.

    Zahlen z.B. tausend Personen 300,-DM und tausend weitere 400.-DM Miete, dann betragen die "durchschnittlichen" Mietkosten 350.-DM, obwohl kein einziger dieser Mieter genau einen Betrag in dieser Höhe zahlt.

Anders als bei Pauschalen, die eine größere Zahl von einzelnen Bedarfsfällen abdecken und bei denen für den Hilfebezieher die zumutbare Möglichkeit besteht, seine Bedarfsdeckung so zu gestalten, daß er mit dem Gesamtbetrag - z.B. mit dem Regelsatz oder der Bekleidungspauschale - auskommt, gibt es beim Unterkunftsbedarf solche Dispositionsmöglichkeiten allenfalls in kleineren, weniger ins Gewicht fallenden Teilbereichen, z.B. beim Wasserverbrauch, während eine Anpassung der tatsächlichen Aufwendungen an die Höhe einer nicht voll bedarfsdeckenden Pauschale in der Regel nur durch einen Wohnungswechsel möglich ist.

Auch die Angemessenheitsgrenze als die Grenze des außer in den Fällen unmöglicher oder unzumutbarer Kostensenkung anzuerkennenden Bedarfs kann nicht schon allein dadurch abgesenkt werden, daß der Sozialhilfeträger auf Grund irgendwelcher Durchschnittswerte eine Pauschale festsetzt, ohne daß diese Festsetzung einer tatsächlichen Veränderung auf dem Wohnungsmarkt entspricht.

Die ausdrückliche Bindung der Pauschalenbemessung an den Bedarfsdeckungsgrundsatz in § 101a Satz 3 BSHG beinhaltet auch das Verbot, den Bedarf ohne Änderung der tatsächlichen Verhältnisse auf eine niedrigere als die bisher anerkannte Höhe zu begrenzen.

Falls die Herabsetzung der Angemessenheitsgrenze auf den als Pauschale festgesetzten Betrag auf entsprechenden Veränderungen des Wohnungsmarkts beruht, könnte der Sozialhilfeträger das Ziel, die Leistungsgewährung den veränderten Marktverhältnissen anzupassen, besser durch nicht pauschalierte, aber durch die neue Obergrenze beschränkte Leistungen erreichen.

Während er bei einer Pauschalierung in Höhe der veränderten Angemessenheitsgrenze den Pauschalbetrag auch in Fällen unter dieser Grenze liegender tatsächlicher Aufwendungen zahlen müsste, bliebe es bei einer nicht pauschalierten Leistungsgewährung in diesen Fällen bei der bisherigen Leistungshöhe. Berlitt (info also 2/99, S. 70f) , der eine Pauschalierung der Unterkunftskosten mit überzeugenden Argumenten ablehnt und dazu rät, statt dessen die Angemessenheitsgrenze treffsicherer zu bestimmen, weist zu Recht darauf hin, daß durch eine optimierte Bestimmung dieser Grenze eine Pauschalierung mit Abgeltungswirkung entbehrlich wird.

6. Selbst wenn die Festsetzung einer unter der bisherigen Angemessenheitsgrenze liegenden Pauschale zulässig wäre, würde diese für den Einzelfall noch nicht die Vermutung begründen, daß dem Hilfesuchenden die Senkung der Unterkunftskosten bereits ab Beginn der Pauschalierung möglich und zumutbar ist. Die Senkung dieser Aufwendungen wird in der Regel einen Wohnungswechsel erfordern. Wird durch die Einführung einer unter den bisher anerkannten tatsächlichen Unterkunftskosten liegenden Pauschale eine große Zahl von Hilfebeziehern gezwungen, binnen möglichst kurzer Zeit eine billigere Wohnung zu mieten, so ist damit zu rechnen, daß Wohnungen in dem begehrten Preisspektrum knapp werden und das Angebot an solchen sich auch noch dadurch verringert, daß die hohe plötzliche Nachfrage die Preise in die Höhe treibt.

Es erscheint auch äußerst zweifelhaft, ob - insbesondere bei Familien - ein Umzug, der allein durch die Einführung einer nicht mehr voll bedarfsdeckenden Pauschale im Rahmen eines Modellversuchs erforderlich wird, überhaupt zumutbar ist, zumal nicht vorhersehbar ist, ob der Unterkunftsbedarf auch nach dem Ende der in der Regel zweijährigen Erprobung weiterhin pauschaliert wird und ggf. in welcher Höhe. Da über 50% der Berechtigten laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nur für die Dauer von maximal einem Jahr beziehen (s. dazu Putz, a.a.O. S. 5, Anm. 7) , dürfte ein durch die Pauschalierung veranlasster Umzug auch aus diesem Grunde allenfalls solchen Hilfeberechtigten zuzumuten sein, bei denen mit hinreichender Sicherheit vorhersehbar ist, daß sie für längere Zeit hilfebedürftig bleiben.

Darüber hinaus wird Hilfebeziehern ein Wohnungswechsel in der Regel auch dann nicht möglich oder zumindest nicht zumutbar sein, wenn der Sozialhilfeträger nicht rechtzeitig eine Kostenzusage für die Umzugskosten und sonstige unvermeidbare Aufwendungen (z.B. Renovierungskosten, Kosten neuer Gardinen etc.) erteilt.

7. Mit dem Grundsatz der Bedarfsdeckung unvereinbar wäre es, Hilfeberechtigte, denen es nicht oder noch nicht möglich und zumutbar ist, die Unterkunftskosten zu senken, darauf zu verweisen, den die Pauschale übersteigenden ungedeckten Bedarf aus anderen Sozialhilfeleistungen zu decken.

Dies würde nämlich voraussetzen, daß für einen anderen Bedarf mehr als bedarfsdeckende Leistungen gewährt werden. Für eine solche Bedarfsbemessung gibt es aber weder eine Rechtsgrundlage noch einen Erfahrungssatz. Wenn im letzten Satz der Begründung zu § 6 Abs. 1 E davon ausgegangen wird, ein Teil der Hilfebezieher werde sich entscheidene, "in der teureren Wohnung zu bleiben und die Mehrkosten im Rahmen der Dispositionsfreiheit aufzubringen", dann wird die "Dispositionsfreiheit" damit als die Freiheit verstanden, sich zwischen zwei Übeln zu entscheiden, nämlich zwischen dem Verzicht auf die volle Deckung des Bedarfs aus anderen Bedarfsgruppen und dem Auszug aus einer Wohnung, deren Kosten bisher als angemessen anerkannt und vom Sozialhilfeträger voll übernommen wurden, in eine billigere und daher in der Regel ungünstigere Wohnung.

Es ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber mit § 101a BSHG eine Rechtsgrundlage für eine Massenvertreibung von Hilfeberechtigten, die auf der Einhaltung des in dieser Vorschrift besonders hervorgehobenen Bedarfsdeckungsgrundsatzes bestehen, aus ihren bisher sozialhilferechtlich in jeder Beziehung als angemessen anerkannten Wohnungen schaffen sollte.

8. Auch die in § 6 Abs. 1 E vorgesehene Regelung, nach der bei einer Pauschalierung der Kosten der Unterkunft gewährleistet sein sollte, daß ein ausreichendes Angebot auf dem Wohnungsmarkt zur Verfügung steht und ausreichend Zeit eingeräumt wird, sich auf die Pauschalierung der Unterkunftskosten einzustellen, löst die aufgezeigten Probleme nicht. Schließt man die Aufnahme einer Schwarzarbeit und anderes gesetzwidriges Verhalten aus, kann sich ein Hilfeberechtigter in der Regel nur durch einen Wohnungswechsel "auf die Pauschalierung der Unterkunftskosten einstellen".

Selbst wenn er das kann, besteht aber dafür, daß er das auch muß, keine Rechtsgrundlage. Ein "Einstellen" würde außerdem erfordern, daß ihm früh genug mitgeteilt wird, wie hoch der für ihn geltende Pauschalbetrag sein wird.

9. Besteht seitens des Hilfebeziehers vor Beginn aus nachvollziehbaren Gründen keine Bereitschaft zur Teilnahme an der Pauschalierung der Unterkunftskosten, soll nach § 6 Abs. 2 E von der Teilnahme abgesehen werden.

Diese Regelung bietet schon deshalb keinen geeigneten Ausweg aus dem rechtlichen und praktischen Dilemma einer Pauschalierung, da die gebotene weite Auslegung des Tatbestandsmerkmals "nachvollziehbare Gründe" zur Folge hat, daß sich alle Hilfebezieher, bei denen nicht ausgeschlossen werden kann, daß die Pauschale unter den bisher als Bedarf anerkannten tatsächlichen Aufwendungen liegt, der Teilnahme entziehen können, und abgesehen von den wenigen, deren Pauschale genau mit den tatsächlichen Kosten übereinstimmt, nur Teilnehmer übrigbleiben, die durch die Pauschalierung einen (im BSHG nicht vorgesehenen!) Gewinn erzielen.

Als nachvollziehbarer Grund muß nämlich auf jeden Fall angesehen werden, wenn der Hilfeberechtigte nicht vor die Alternative gestellt werden möchte, sich entweder in Abweichung vom Bedarfsdeckungsgrundsatz mit nicht voll bedarfsdeckenden Leistungen zufrieden zu geben oder die Unannehmlichkeit und Nachteile eines Wohnungswechsels auf sich zu nehmen. Hilfeempfängern, die sich trotz anfangs nicht bedarfsdeckender Pauschale der Teilnahme nicht entziehen, weil sie in eine billigere Wohnung umziehen und dadurch über die tatsächlichen Aufwendungen hinausgehende Leistungen erlangen wollen, sollten darüber informiert werden, welches Risiko sie damit eingehen:

Da nicht gewährleistet ist, daß die Pauschale auch nach der Erprobungszeit gezahlt wird, und falls dies der Fall ist, nicht abgesenkt wird, nehmen sie evtl. die Unannehmlichkeiten und Nachteile eines Umzugs und einer Wohnung von geringerer Qualität in Kauf, ohne dauerhaft den erstrebten Gewinn zu erzielen.

10. Wegen weiterer Gründe, die gegen eine Pauschalierung laufender Leitungen für die Unterkunft (und im wesentlichen ebenso für Heizung) sprechen, wird auf die bereits erwähnten Aufsätze von Berlitt (info also 2/99 S.70f) und Putz (info also 1/99 S.4ff) sowie auf den (soweit ersichtlich, noch nicht veröffentlichten) Beitrag von Grube auf der Fachtagung des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge zum Thema "Pauschalierung des gesamten Unterhaltsbedarfs in der Sozialhilfe...." vom 9. bis 11.12. 1998 verwiesen.

In dem Aufsatz von Putz wird insbesondere detailliert ausgeführt, warum die Pauschalierung dieser Bedarfe ungeeignet ist, die wichtigsten Pauschalierungszwecke zu erfüllen und warum dies auch ohne Modellversuche erkennbar ist.