Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe

Rechtsgutachten von Prof. Dr. Rüdiger Zuck, Stuttgart

erstattet für die Liga der Freien Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg, Stuttgart

 

A.
Die Liga hat mir die Frage gestellt, welche verfassungsrechtlichen Maßstäbe für eine nicht unterschreitbare, durch den Begriff des Existenzminimums umschriebene Untergrenze bei einer Pauschalierung der Sozialhilfe im Rahmen von Modellvorhaben einzuhalten sind.

B.
Sachverhaltsmäßiger Ausgangspunkt für die unter lit. A vorgegebene Fragestellung ist der Verordnungsentwurf der Landesregierung "zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe" (Stand 11/99) ("VO-E"). -

 

I.

Inhalt der VO-E

1. Der VO-E ermächtigt in seinem § l Abs. l die Sozialhilfeträger, "in Modellvorhaben die Pauschlierung von Sozialhilfeleistungen im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt einschließlich der Kosten der Unterkunft und im Rahmen der Hilfe in besonderen Lebenslagen zu erproben, soweit das BSHG eine solche Pauschalierung nicht bereits vorsieht oder enthält".

2. Gegenstand der Erprobung ist die Prüfung, inwieweit durch pauschalierte Leistungen die Aufgaben des BSHG besser erfüllt werden, die Zielsetzung des Gesetzes genauer erreicht und dadurch Grundlagen geschaffen werden können, die seiner Weiterentwickung dienen, § l Abs. 2 VO-E.

3. In die Modellvorhaben können grundsätzlich alle Hilfeempfänger einbezogen werden, § 2 Abs. l Satz l VO-E.

4a) Die Pauschalbeträge können für einzelne Bedarfe oder als Gesamtpauschale für mehrere Bedarfe festgesetzt werden. Sie sind in der Regel als Monatsbeträge zu gewähren. Die durch einen Pauschalbetrag gedeckten Bedarfe müssen beschrieben und von den Bedarfen, die damit nicht .gedeckt werden sollen, abgegrenzt sein. Die Pauschalbeträge müssen dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden und jeweils alles umfassen, was typischerweise zu diesen Bedarfen gehört.

Die Träger der Sozialhilfe bemessen die Pauschalbeträge auf der Grundlage vorliegender statistischer Daten und Erfahrungswerte, § 3 Abs. l, 2 VO-E.

b) Die Amtliche Begründung führt zu § 3 Abs. l, 2 aus:

"Absatz l

Die Regelung stellt klar, daß neben der Gewährung von Einzelpauschalen auch die Bildung von Gesamtpauschalen für mehrere Bedarfe möglich ist Sie eröffnet die Möglichkeit die einmaligen Leistungen weitgehend zu einer Gesamtpauschale zusammenzufassen. Gleichzeitig läßt sie aber auch die Festsetzung einzelner Pauschalen für bestimmte Bedarfe zu.

Bei der Einzelpauschale wird für einen bestimmten einzelnen Bedarf (z. B. Waschmaschine) ein pauschalierter Betrag festgesetzt. Bei der Gesamtpauschale werden mehrere Bedarfe zusammengefaßt und nur eine Pauschale festgesetzt.

Entsprechend der Zielsetzung der Pauschalierung, das Einzelantragssystem weitgehend abzuschaffen, sollen die Pauschalbeträge im Regelfall als Monatsbeträge festgesetzt werden. Bestimmte Teilleistungen (z. B. für größere Anschaffungen) können in größeren Zeitabständen gewährt werden. Von der Festsetzung zu unterscheiden ist die Zahlweise der Pauschalen. Auch diese sollte in der Regel monatlich erfolgen. Eine davon abweichende Zahlweise legt der Träger der Sozialhilfe gegebenenfalls unter Berücksichtigung der individuellen Verhältnisse fest.

Es besteht darüber hinaus die Möglichkeit, alle (Monats-)Pauschalen zu einem Gesamtbetrag zusammenzufasssen und in einem Betrag auszuzahlen. Gedacht ist hierbei daran, nicht nur gegebenenfalls mehrere nach § 101 a BSHG festgesetzte Pauschalen zusammenzufassen, sondern auch Regelsätze und Mehrbedarfszuschläge usw. einzubeziehen. Die Sozialhilfeleistungen erhalten durch Auszahlung in einem einzigen monatlichen Gesamtbetrag - so weit wie derzeit möglich - einen ähnlichen Charakter, wie monatliches Einkommen aus Arbeit. Auf diese Weise geht die Vertrautheit im Umgang mit den Anforderungen eigenverantwortlichen Wirtschaftens und Planens nicht verloren bzw. wird schon während des Sozialhilfebezugs wieder erlernt, so daß sich Hürden für die Rückkehr in die Sozialhilfeunabhängigkeit verkleinern.

Am Bedarfsdeckungsprinzip der Sozialhilfe wird ausdrücklich festgehalten. Die Bedarfe, die durch eine Pauschale gedeckt sein sollen, müssen bei ihrer Festsetzung beschrieben und von den nicht in die Pauschalierung einbezogenen Bedarfsbereichen abgegrenzt werden. Die in die Pauschalierung einbezogenen Berufe müssen, soweit sie sozialhilferelevant sind, durch die Pauschale abgedeckt sein.

Absatz 2

Die Pauschalbeträge und ihre Ermessungsgrundlagen sind vom Träger der Sozialhilfe festzulegen. Er hat nach Möglichkeit auf statistische Daten oder andere geeignete Angaben über die erforderlichen Aufwendungen oder nachvollziehbare Erfahrungen zurückzugreifen. Hierbei kann auch an die zuvor jeweils gewährten durchschnittlichen Hilfen-angeknüpft werden.

Als datengrundlagen kommen beispielsweise in Betracht

  • die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe,

  • Empfehlungen des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge,

  • die Wohngeldstatistik,

  • örtliche Mietspiegel,

  • eigene örtliche Erhebungen des Trägers der Sozialhilfe sowie Erhebungen bei Energieversorgungsunternehmen (Heizkosten).

Umfassende Datengrundlagen für die Pauschalierung sind insbesondere bei den Kosten der Unterkunft, der Heizung und den sonstigen Nebenkosten erforderlich."

5. Während der Dauer der Modellvorhaben sind neben den Pauschalen nach dieser Verordnung zusätzliche Leistungen für die von den Pauschalen gedeckten Bedarfe in der Regel nicht zulässig. Reicht die Pauschale zur Deckung eines nachgewiesenen, unabweisbaren und unaufschiebbaren Bedarfs nicht aus, können ausnahmsweise zusätzliche Leistungen gewährt werden, § 4 VO-E.

6. Bei einer Pauschalierung der Kosten der Unterkunft sind die Pauschalbeträge so zu bemessen, daß sie unter Berücksichtigung des regionalen Wohnungsmarktes und des örtlichen Mietniveaus ausreichen, die durchschnittlichen Aufwendungen für eine sozialhilferechtlich angemessene Wohnung zu decken.

§ 3 Abs. l der Verordnung zur Durchführung des § 22 BSHG gilt entsprechend. Führt die Teilnahme an der Pauschalierung der Unterkunftskosten für den Hilfeempfänger zu einer unzumutbaren Härte, kann von der Teilnahme abgesehen werden, § 6 6 Abs. 1,2 VO-E.

7. Die Ausweisung der Modellvorhaben soll der Weiterentwicklung des Sozialhilferechts dienen, § 10 Satz l VO-E.

 

II.

Die Ermächtigungsgrundlage für die vorstehend skizzierte Verordnung hat eine wechselharte Geschichte gehabt, vgl. Fichtner/Wenzel, BSHG, 1999, Rdnr. l zu § 101 a BSHG. Maßgebend ist nunmehr aufgrund des 7. BSHG-ÄndG (BGBl. I. 1999/S. 1442) § 101 a BSHG mit folgendem Wortlaut:

"§ 101 a Experimentierklausel

Zur Weiterentwicklung der Sozialhilfe soll die Pauschalierung weiterer Leistungen nach diesem Gesetz im Rahmen der Sätze 2 bis 6 erprobt werden. Zu diesem Zweck können die Landesregierungen die Träger der Sozialhilfe durch .Rechtsverordnung ermächtigen, in Modellvorhaben solche Leistungen der Sozialhilfe pauschaliert zu erbringen, für die Beträge nicht schon durch dieses Gesetz festgesetzt oder auf Grund dieses Gesetzes festzusetzen sind. Die Pauschalbeträge sind für einen bestimmten Bedarf festzusetzen und müssen dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden. Die Modellvorhaben sind so auszuwerten, daß sie eine bundesweite Bewertung zulassen; hierzu haben die Träger der Sozialhilfe, die jeweils zuständige oberste Landesbehörde und das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung zusammenzuwirken. Die Modellvorhaben enden einschließlich ihrer Auswertung spätestens am 31. Dezember 2004. Das Nähere über Dauer und Ausgestaltung der Modellvorhaben, über die Bemessung der Pauschalbeträqe für Einzelne oder für Haushalte im Sinne von § 11 Abs. l Satz 2, über die Voraussetzungen für die Teilnahmen von Hilfeberechtigten und über die Auswertung der Modellvorhaben sind in der Rechtsverordnung nach Satz 2 festzulegen; die Rechtsverordnung kann auch für die Teilnehmer der Modellvorhaben die Vermögensgrenzen nach § 88 Abs. 2 Nr. 8 in Verbindung mit der dazu ergangenen Rechtsverordnung um bis zu 80 vom Hundert erhöhen."

C. Im Zusammenhang mit dieser Rechtslage stellen sich/ bezogen auf § 101 a BSHG, den VO-E, die (hier nicht näher dargestellten) Sozialhilferichtlinien und die Eckpunkte für eine Empfehlung an die 44 Stadt- und Landkreise zur Pauschalierung der Sozialhilfe von Landkreistag und Städtetag Baden-Württemberg (Entwurf, Stand 21.10.1999), eine ganze Reihe von Rechtsfragen. Sie werden hier, dem Gutachtensauftrag entsprechend, nur insoweit aufgegriffen, als sie den Schutz der verfassungsrechtlichen Untergrenze aller Regelungen, also das Existenzminimum betreffen, und unter Berücksichtung des Umstandes, daß es sich um eine Pauschalierung im Rahmen einer Experimentierklausel handelt. Diese Vorgaben beschreiben damit zugleich auch den Gang der Untersuchung. Sie wendet sich zunächst der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Begriffs des Existenzminimums zu (I.), erörtert dann die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für Pauschalierungen (II.) und untersucht schließlich, welche Besonderheiten sich aus der Tatsache ergeben, daß § 101 a BSHG eine Experimentierklausel ist (IIL).

 

I. Der Begriff des Existenzminimums

la) Was unter Existenzminimum zu verstehen ist, ist unklar. Man konnte ganz allgemein davon ausgehen, im Begriff des Existenzminimums werde alles das zusammengefasst, was der Mensch (und das ist schon eine erste Einschränkung, wenn man an den Tier- und Pflanzenschutz denkt) für ein lebenswertes Leben unverzichtbar braucht. Dazu gehören materielle Voraussetzungen (wie z. B. Atemluft und Bewegungsfreiheit) ebenso wie Güter (z. B. Nahrungsmittel / Bekleidung / Unterkunft) und Leistungen (z. B. im Krankheits- oder Pflegefall). Da der Mensch aber nicht nur kreatürlich zu beschreiben ist, werden zum lebenswerten Leben auch der Mitmensch (Stichwort: Isolationshaft), die Kommunikation mit anderen und der Zugang zu "geistiger (und geistlicher) Nahrung" gehören. Da der Mensch, anthroposophisch gesehen, nicht "festgelegt" ist, ist auch der Begriff der Existenz offen. Einen abschließenden Katalog kann es nicht geben. Auch das Minimum läßt sich nur für Luft und Wasser angeben, schon beim "Brot" zeigt sich, daß der Mensch für längere Zeit hungern kann. Der weitaus größere Teil des "Minimums" ist deshalb zeit- und situationsabhängig.

b) Daß diese allgemeinen Bedingungen menschlichen Lebens eine rechtliche, insbesondere eine verfassungsrechtliche Seite haben, ist früh erkannt worden.

aa) Es ist .das Verdienst Günter Dürigs, schon 1958 die Einbettung dieser Vorstellungen in den Begriff der Menschenwürde vorgenommen und sie damit dem Anspruchsschutzbereich des Art. l Abs. l GG unterworfen zu haben, eine Vorschrift, die die Menschenwürde - entgegen dem tatsächlichen Berund - für unantastbar erklärt. So heißt bei Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, 1958, Rdnr. 43 zu Art. l Abs. l GG. die Menschenwürde werde als solche getroffen, "wenn der Mensch gezwungen ist. ökonomisch unter Lebensbedingungen zu existieren, die ihn zum Objekt erniedrigen". Für Dürig bedeudet das verfassungsrechtlich:

"Der Einzelne hat zwar nach wie vor allein kein subjektives öffentliches Recht auf Verschaffung der zu einem menschenwürdigen Leben nötigen materiellen Güter. Ein solcher auf positives Leisten des Staates gerichteter Anspruch kann sich jedoch unmittelbar von Verfassungs wegen dort ergeben, wo die in Art. l I Satz 2 festgelegte staatliche Schutzpflicht durch andere Verfassungsnormen zu einer positiven Sozialgestaltungspflicht erhöht wird. So leitet man etwa heute mit Recht aus der Sozialstaatsentscheidung des Grundgesetzes (Art. 20, 28, 79 III) in Verbindung mit Art. l I eine solche aktuelle Staatspflicht auf Verschaffung mindestens des Existenzminimums her und gewährt insoweit dem unverschuldet Hilfsbedürftigen ein einklagbares subjektives öffentliches Recht auf Fürsorge ....

Unzweifelhaft hat jedoch der einzelne ein durch die folgenden Freiheitsrechte aktualisiertes und durch Art. l I mit 19 II unantastbar und unabdingbar ausgestaltetes Elementarrecht auf Belassen des Bestandes an für ein menschenwürdiges Leben nötigen Außenweltsgütern. Dieses Elementarrecht setzt sich über , Art. l I und II in Verbindung mit Art. 19 II selbst dort durch, wo - wie in Art. 14 I - ein güterweltsbezogenes Grundrecht scheinbar zur staatlichen Totaldisposition steht. Es setzt sich auch gegenüber der oft als grundrechtsfrei angesehenen Steuergewalt (Finanzgewalt) des Staates durch. Es zwingt etwa zur Gewährleistung des Existenzminimums als steuerfrei. Es erscheint z. B. nach staatlichen Eigentumsdispostionen (Enteignungen) als absoluter Wertauswechslungsanspruch für den Entzug persönlichkeitsessentieller Außenweltgüter.

Der elementaren Achtungs- und Unterlassungspflicht des Staates entspricht eine elementare Schutzpflicht, wenn der Bestand an für eine menschenwürdige Existenz nötigen Gütern aus der außerstaatlichen Sphäre angegriffen wird. Das geltende Zivilrecht beispielsweise kommt dieser Pflicht materiellrechtlich u. a. durch Hinweise auf "notdürftigen Unterhalt" (z. B. § 1611 BGB), auf "standesmäßigen Unterhalt" (z. B. §§ 1603, 1610, 1963 BGB); verfahrensrechtlich durch die Erklärung lebensnotwendiger Sachen für pfändungsfrei (§ 811 ZPO) und durch Pfändungsschutz für Arbeitseinkommen (§ 850 ZPO) nach. (Mit der Beachtung der §§ 811, 850 ZPO erfüllt der Staat seine nach Art. l I Satz 2 gebotene Schutzpflicht, von der er auch durch Schuldnerzustimmung nicht entbunden werden kann)", vgl. Düng, in: Maunz/Dürig/Herzog. GG, 1958, Rdnr. 44 zu Art. l GG.

bb) Ähnlich, wenn auch mit weniger Pathos, hatte sich schon 1954 in Auseinandersetzung mit der (im Jahr 1951 ergangenen, in der Nachkriegsnotlage verständlicherweise in Bezug auf die Zuerkennung materiellen Ansprüche zurückhaltenden) Entscheidung BVerfGE l, 97 (die aus prozessualen Gründen berühmt gewordene Witwe Schneeweiß-Entscheidung) Nipperdey geäußert:

"Daß die Würde des Menschen die ideelle Substanz, das Wesen des Menschen ausmacht, kann nicht bedeuten, daß sie völlig unabhängig von den materiellen Gütern des Lebens bestehen kann. Sie wird zwar als solche nicht verletzt durch eine Beeinträchtigung von Eigentum und Vermögen. Aber Menschenwürde fordert "menschenwürdige Existenz". Art. l Abs. l in Verbindung mit dem Recht auf Leben nach Art. 2 Abs. 2 und dem Prinzip des sozialen Rechtsstaates in Art. 20 und 28 gewährt daher auch ein Recht auf ein Mindestmaß an substantiellen Gütern für ein menschenwürdiges Dasein, wenn der Bedürftige sie sich nicht beschaffen kann. Allerdings hat das BVerfG zutreffend ausgesprochen, daß Art. l Abs. l ein Grundrecht des Einzelnen auf gesetzliche Regelung von Ansprüchen auf angemessene Versorgung durch den Staat nicht begründet (BVerfGE, l 97 ff.). Jedoch kann dem Satz S. 104:

    Der zweite Satz des Art. l Abs. l   "Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt" verpflichtet den Staat zwar zu dem positiven Tun des "Schützens", jedoch ist dabei nicht Schutz vor materieller Not, sondern Schutz gegen Angriffe auf die Menschenwürde durch andere, wie Erniedrigung, Brandmarkung, Verfolgung, Ächtung usw. gemeint.

nicht zugestimmt werden. Hier verkennt das BVerfG die Bedeutung des Art. l Abs. l als Gewährung eines Status positivus. Daß die vom Ausschuß für Grundsatzfragen des ParlR's vorgeschlagene Bestimmung über das Recht auf ein Mindestmaß an Nahrung, Kleidung und Wohnung später gestrichen und nicht in das GG aufgenommen worden ist (S. 104), sollte nach den vom BVerfG selbst .anerkannten Auslegungsgrundsätzen (BVerfG l, 312) nicht negativ bewertet werden. Doch trifft das BVerfG unter Heranziehung des Art. 20 das Richtige, wenn es ausführt:

    Damit ist zwar nicht gesagt, daß der Einzelne überhaupt kein verfassungsgemäßiges Recht auf Fürsorge hat. Wenn auch die Wendung vom "sozialen Bundesstaat" nicht in den Grundrechten, sondern in Art. 20 des Grundgesetzes (Bund und Länder) steht, so enthält sie doch ein Bekenntnis zum Sozialstaat, das bei der Auslegung des Grundgesetzes wie bei der Auslegung anderer Gesetze von entscheidender Bedeutung sein kann. Das Wesentliche zur Verwirklichung des Sozialstaates aber kann nur der Gesetzgeber tun; er ist gewiß verfassungsrechtlich zu sozialer Aktivität, insbesondere dazu verpflichtet, sich um einen erträglichen Ausgleich der widerstreitenden Interessen und um die Herstellung erträglicher Lebensbedingungen für alle die zu bemühen, die durch die Folgen des Hitlerregimes in Not geraten sind. Aber nur wenn der Gesetzgeber diese willkürlich, d. h. ohne sachlichen Grund versäumte, könnte möglicherweise dem Einzelnen hieraus ein mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbarer Ansprüche erwachsen. Davon kann hier wegen des Umfanges der allgemeinen Notlage auf der einen Seite im Hinblick auf die nach sorgfältiger Prüfung gewährten Rentenansprüche auf der anderen Seite offenkundig nicht gesprochen werden.",

    in: Die Grundrechte 1954 Bd. II. S, l (10 f.)

cc) Die Verankerung der Sicherung des Schutzes des materiellen Existenzminimums in Art. l Abs. l GG ist bis heute im verfassungsrechtlichen Schrifttum unangefochten geblieben, vgl. etwa Starck, 3Z 1981. 457 (459); Trenk-Hinterberger, ZfS 1980, 46 ff.; Häberle. in: HDStR Band I (1987) § 20. Rdnr. 77; Benda, in: HdBdVerfG 2. Aufl. 1994. Rdnr. 18; Dreier. GG, Band I. 1996, Rdnr. 94 zu Art. l Abs. l GG; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 6G; Band I, 4. Aufl. 1999, Rdnr. 36 zu Art. l Abs. l GG.

c) Diese Grundposition hat im Jahr 1975 auch das BVerfG akzeptiert. In einer zu § 44 AVG ergangenen Entscheidung (sie betraf die Frage, ob es verfassungsrechtlich zulässig sei, Waisen, die sich nicht selbst unterhalten können, eine Rente nur bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres zu gewähren) heißt es:

"Gewiß gehört die Fürsorge für Hilfsbedüftige zu den selbstverständlichen Pflichten eines Sozialstaates (vgl. BVerfGE 5, 85 [198]; 35, 202 [236]. Diese schließt notwendig die soziale Hilfe für die Mitbürger ein, die wegen körperlicher oder geistiger Gebrechen an ihrer persönlichen und sozialen Entfaltung gehindert und außerstande sind, sich selbst zu unterhalten. Die staatliche Gemeinschaft muß ihnen jedenfalls die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein sichern und sich darüber hinaus bemühen, sie soweit möglich in die Gesellschaft einzugliedern, ihre angemessene Betreuung in der Familie oder durch Dritte zu fördern sowie die notwendigen Pflegeeinrichtungen zu schaffen. Diese allgemeine Schutzpflicht kann natürlicherweise nicht an einer bestimmten Altersgrenze enden; sie muß vielmehr dem jeweils vorhandenen Bedarf an sozialer Hilfe entsprechen. Jedoch bestehen vielfältige Möglichkeiten, den gebotenen Schutz zu verwirklichen. Es liegt grundsätzlich in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, den ihm geeignet erscheinenden Weg zu bestimmen, besonders zwischen den verschiedenen Formen finanzieller Hilfe für den Unterhalt und die Betreuung gebrechlicher Menschen zu wählen und entsprechend die Anspruchsberechtigung festzulegen. Ebenso hat er, soweit es sich nicht um die bezeichneten Mindestvoraussetzungen handelt, zu entscheiden, in welchem Umfang soziale Hilfe unter Berücksichtigung der vorhandenen Mittel und anderer gleichrangiger Staatsaufgaben vergewährt werden kann und soll", vgl. BVerfGE 40, 121 (133).

d) Schon bei Nipperdey und Dürig, aber auch in BVerfGE 40, 121 wird deutlich, daß die Konkretisierung dessen, was "Sicherung und Schutz (des materiellen) Existenzminimums" bedeutet, über den Generator des Sozialstaatsprinzips erfolgt. Das kann auch nicht anders sein, weil die frei h eits bezogene Absicherung des GG es zunächst einmal dem Einzelnen selbst überläßt, für sich zu sorgen, vgl. P. Kirchhof, EuGRZ 1994, 16 (21). Die freiheitlich-demokratische Grundordnung des GG kann nicht als Verwirklichung des Wohlfahrtsstaates gesehen werden. Sicherung und Schutz des Existenzminimums greifen also erst unter den Vorgaben des Sozialstaatsprinzips, also dort, wo der einzelne selbst nicht mehr in der Lage ist, für sich zu sorgen, d. h. seine Freiheit zu verwirklichen.

In der Koppelung von Art. l Abs. l GG mit dem Sozialstaatsprinzip Art. 20 GG liegt eine bislang nicht hinreichend gelöste Problematik. Es ist nämlich allgemein anerkannt, daß das Sozialstaatsprinzip mit der in ihm verbundenen Forderung nach sozialer Gerechtigkeit

- vgl. dazu Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 9. AufL 1999, Rdnr. 44 a zu ARt. 20 GG m. w. Nw. o

und als Schutzprinzip für den sozial Schwachen

vgL BSGE 10. 100 -

nur schwer fassbare Konturen aufweist, und deshalb in erster Linie durch den Gesetzgeber zu verwirklichen ist, also grundsätzlich nicht als unmittelbare Anspruchsgrundlage für den einzelnen dient, vgl. Antoni, in; Seifert/Hömig, GG, 6. Aufl. 1999, Rdnr. 4 zu Art. 20 GG; Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 915 f.; Sachs, GG. 1996, Rdnr. 14 zu Art. 20 GG; Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG, 4. Aufl. 1992, Rdnr. 19 f. zu Art. 20 GG, ders. JuS 1998, 873 (876); siehe BSG, SozR-2500, § 59 SGB V, Nr. l, S. 7; BVerfGE 69, 272 (314).

Folgt man dieser Linie, so bemisst sich das, was dem Einzelnen zusteht (u. a.) nach § l BSHG. Wäre das alles, liefe der Rückgriff auf Sicherung und Schutz des Existenzminimums leer. Das wird nur dann vermieden, wenn man auch dem Sozialstaatsprinzip einen zwingenden, den Gesetzgeber bindenden Kern entnimmt, nämlich auf keinen Fall bei den zu seiner Verwirklichung erforderlichen Regelungen die Vorgaben für das Existenzminimum zu unterschreiten.

- So deutlich Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 9. Aufl. 1999, R.dnr. 44 a zu Art. 20 GG -

Nimmt man diese Aussage ernst, so geht es für diesen (Kern-) Ausschnitt nicht nur um die bekannte Zweiteilung, daß der verfassungsrechtliche Grundsatz das "Ob" regle (hier also: [u. a.] sozialhilferechtlichen Schutz für den Hilfebedürftigen vorschreibe), dem Gesetzgeber aber das "Wie" überlassen bleibe (hier also: die Verfügungsbefugnis über den Norminhalt - z. B. - des § l BSHG), sondern es geht insoweit um inhaltliche Vorgaben der Art, daß das Existenzminimum zu sichern und zu schützen sei. Dieser Zusammenhang wird in der Praxis kaum gesehen. So wird man in der Rechtsprechung des BVerwG und des BSG den Begriff des Existenzminimums so gut wie nie finden, verständlicherweise, wenn man davon ausgeht, es sei der Gesetzgeber, der das Sozialstaatsprinzip verwirkliche (und der Gesetzgeber verwendet den Begriff nicht),

e) Diese Überlegungen erzwingen es, den Begriff des Existenzminimums zu konkretisieren. Damit sind eine ganze Reihe von Fragen verbunden:

aa) Es stellt sich zunächst die Frage, ob es unterschiedliche Begriffe des Existenzminimums gibt. Das ist sicherlich der Fall, wenn man den Begriff als Zusammenfassung aller Existenznotwendigkeiten versteht (siehe oben Text C" L, l., a). Hier beschäftigen .wir uns jedoch nur mit dem Rechtsbegriff des Existenzminimums, und dieser Begriff ist für das (in diesem Zusammenhang noch nicht näher darzustellende) Minimum für die Sicherung und den Schutz der

materiellen Existenz desjenigen reserviert, der, aus welchen Gründen auch immer, nicht in der Lage ist. diese materiellen Voraussetzungen selbst zu scharfen und zu verteidigen.

bb) Geht es also um die materiellen Voraussetzungen der Sicherung und des Schutzes der Existenz und die damit verbundenen Leistungsansprüche des Hilfebedürftigen (Die Frage der konkreten Ausgestaltung von Leistungsansprüchen und der formellen Voraus-' Setzungen für die Annahme der Hilfebedürftig keifc sind insoweit nicht zu erörtern.), so könnte auch in dieser eingeschränkten Betrachtungsweise gefragt werden, ob der Begriff des Existenzminimums unterschiedlich zu definieren ist, je nachdem, welchem rechtlichen Kontext er zugeordnet wird.

(l) Diesen Standpunkt hat in der Tat die Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Höll und der Fraktion der PDS gegeben

- vgL BT-Drs. 14/1087 v. 27.05.1999 -.

Ausgehend von den Entscheidungen des BVerfG vom 10.11.1998 (BVerfGE 99, 216 ff.; 246 ff.; 268 ff.; 273 ff.) in denen in steuerrechtlichem Zusammenhang vom "familiären Existenzminimum" die Rede ist, und wo es dann in LS 2 ( BVerfGE 99, 216 f.) heißt;

    "Die Leistungsfähigkeit der Eltern wird, über den existentiellen Sachbedarf und den erwerbsbedingten Betreuungsbedarf des Kindes hinaus, generell durch den Betreuungsbedarf gemindert. Der Betreuungsbedarf muß als notwendiger Bestandteil des familiären Existenzminimums ... einkommenssteuerlich unbelastet bleiben ...",

ausgehend von dieser Rechtsprechung also hat die Bundesregierung angenommen, eine Erweiterung der Definition des Kinderexistenzminimums sei nicht erfolgt, denn von steuerlichen Absetztatbeständen könne auf einen sozialhilferechtlich notwendigen Bedarf nicht geschlossen werden.

- vgl. BT Drs. 14/1087 vom 27.05.1999, S. 2 -

Die Bundesregierung merkt dann auf eine andere in diesem Zusammenhang gestellte Frage an, der Regelbedarf der Sozialhilfe trage auch den Erfordernissen der Betreuung und Erziehung eines Kindes Rechnung.

- vgL BT Drs. 14/1087 vom 27.05.1999 S. 2 f -

Auch wenn die Antwort der Bundesregierung nicht in erster Linie unter verfassungsrechtlichen- Differenzierungskriterien gelesen werden darf, deutet sich doch darauf hin, daß die Bundesregierung den Begriff des Existenzminimums (verstanden als verfassungsrechtlich gesicherter Kernbestand mit korrespondierenden Leistungsansprüchen der Berechtigten) auf die sachlichen Erfordernisse an ("sächliches Existenzminimum") beschränkt wissen möchte und Leistungen im Erziehungs- und Betreuungsbereich (hier am Beispiel der Ansprüche des Kindes) dem Bereich der Konkretisierungsbefugnisse des Gesetzgebers zuweisen will. Dieser wäre, bliebe es bei dieser Sicht der Dinge, nur an allgemeine verfassungs- o rechtliche Vorgaben, wie etwa das Willkürverbot oder das Prinzip der Verhältnismäßigkeit gebunden. Wäre diese Auffassung richtig, dann hätten wir es mit unterschiedlichen

Begriffen des Existenzminimums zu tun, nämlich mit einem sozialhilferechtlichen Existenzminimum und einem steuerrechtlichen Existenzminimum.

(2) Diese Auffassung ist jedoch mißverständlich. Es ist hier immer wieder davon gesprochen worden, daß sich das Existenzminimum als verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt erweise, soweit es um die Sicherung der Existenz (= Schaffung der existenznotwendigen Voraussetzungen) und um ihren Schutz ("Verteidigung der existenznotwendigen Voraussetzungen gegen Eingriffe) gehe. Sicherung und Schutz haben aber einen identischen Ausgangspunkt: Darauf hat schon Dürig hingewiesen, wenn er das Existenzminimum des Hilfsbedürftigen gegen die Steuergewalt des Staates geschützt wissen wollte, und deshalb davon gesprochen hat, das Existenzminimum müsse steuerfrei bleiben.

- vgl. Düng, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG 1958 Rn. 44 zu Art. l Abs. l GG; s. o. Text C 11 b -

Viel deutlicher ist in diesem Zusammenhang BVerfGE 99, 246. Dort heißt es in LS a: "Dabei bildet das sozialhilferecht-lich definierte Existenzmimmum, die Grenze für das einkommensteuerliche Existenzminimum die über; aber nicht unterschritten werden darf". Das BVerfG akzeptiert also unterschiedliche Begriffe von Existenzminimum für das Sozialhilferecht und das Einkommensteuerrecht, stellt sie aber nicht alternativ einander gegenüber, sondern beschreibt das sozialhilferechtliche Existenzminimum als (möglichen) Teil des steuerlichen Existenzminimums.

f) Anerkannt man diese Überlegung, so sieht man, daß der Begriff des Existenzminimums in unterschiedliche Rechtszusammenhänge gestellt werden kann, und über diese unterschiedlichen Rechtszusammenhänge auch unterschiedlich ausgestaltet wird. Neben dem sozialhilfe-rechtlichen Existenzminimum und dem einkommensteuerrechtlichen Existenzminimum ist insoweit auf den Begriff des familiären Existenzminimums zu verweisen, ein Begriff, der vom BVerfG geprägt worden ist

- BVerfGE 99, 216 (217) LS 2 S. 2

und der seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung in Art. 6 Abs. l GG hat.

g) Der Begriff des Existenzminimums im Sozialhilferecht, um den es im vorliegenden Zusammenhang allein geht, ist aber auch nicht in sich geschlossen. Was zum Existenzminimum gehört, unterscheidet sich nach der jeweils besonderen Situation des Hilfebedürftigen. Das Existenzminimum wird sich also als Anspruchskategorie beim Kind z. B. anders darstellen als bei den Eltern, bei körperlich Behinderten anders als bei geistigen. Es geht danach aber nicht nur um eine Gruppendifferenzierung. Da Sozialhilfe nach Art, Form und Maß sich "nach den Besonderheiten des Einzelfalls" richtet (§ 3 Abs. l Satz BSHG) bestimmt sich das Existenzminimum jedenfalls vom Grundsatz her individuell. Überspitzt formuliert: Es gibt so viele Existenzminima wie es hilfsbedürftige Menschen gibt. Das kann auch gar nicht anders sein, weil jede menschliche Existenz unverwechselbar ist. Dieser Ansatz muß auch dann immer mitbedacht werden, wenn man den Grundsatz der Gleichbehandlung, das heißt des Grundsatz von Gruppenbildungen

im Rahmen des Art. 3 Abs. l GG oder wenn man Pauschalierungsregelungen zu beurteilen hat.

h) Als weiteres Zwischenergebnis läßt sich danach festhalten:

Der rechtliche Begriff des Existenzminimums gründet in Art. l Abs. l GG. Die absolute Untergrenze des Existenzminimums wird durch den Begriff des sozialhilferechtlichen Existenzminimums gebildet. Das sozialhilferechtliche Existenzminimum wurzelt zusätzlich im Sozialstaatsprinzip des Art. 20 GG. Der Inhalt des sozialhilferechtlichen Existenzminimums ist immer der Mindestinhalt anderer Existenzminima, wie des einkommenssteuerlichen Existenzminimums oder des familiären Existenzminimums (letzteres auf der Basis des Art. 6 Abs. l GG.). Mit anderen Worten: Der unterschiedliche rechtliche Regelungszusammenhang führt zu unterschiedlichen, im Kern aber immer vom sozialhilferechtlichen Existenzminimum konstituierten Existenzminima.

Innerhalb eines Regelungszusammenhangs, wie etwa beim sozialhilfe-rechtlichen Existenzminimum, ist der Begriff unterschiedlich ausgebildet. Er wird von unterschiedlichen Gruppen von Hilfebedürftigen bestimmt, letzten Endes aber vom individuellen Bedarf eines jeden einzelnen Hilfebedürftigen. Dieser grundsätzliche Ansatz muß auch dann erhalten bleiben, wenn Ansprüche pauschaliert oder unter Gleichheitsmaßstäben gruppiert werden.

2a) Die Überlegungen unter C I l haben, zunächst ohne jede weitere Explikation, mit einem allgemeinen Rechtsbegriff des Existenzminimums gearbeitet, und diesen als die Zusammenfassung der notwendigen materiellen Voraussetzungen der Sicherung (= Schaffung der existenznotwendige Voraussetzungen) und des Schutzes (=Verteidigung des

existenznotwendigen Voraussetzungen gegen Eingriffe) der menschlichen Existenz umschrieben. Dem ist jetzt weiter nachzugehen. Es stellt sich zunächst die Frage, was unter "materiell" verstanden werden soll (b), dann aber, was denn existenznotwendig ist (c).

b) Das Wort "materiell" wird hier in einem abstrakten Sinn verwendet. Es soll nicht mehr besagen als "inhaltlich bestimmt". Das verweist sofort auf die Art und Weise dieser inhaltlichen Bestimmung, d. h. auf die Notwendigkeit einer Konkretisierung dieses Inhalts.

Das BVerwG hat zutreffend darauf hingewiesen, daß das Existenznotwendige nicht zu eng verstanden werden dürfte. "Der Begriff des menschenwürdigen Lebens läßt sich nicht allein als eine Formel für das physiologisch Notwendige umschreiben. Zugleich wird auf die jeweils herrschenden Lebensgewohnheiten und Erfahrungen verwiesen", BVerwGE 35,178 (180 f). Das manifestiert sich in § 12 BSHG, wo es heißt:

    "§ 12 Notwendiger Lebensunterhalt

    (1) Der notwendige Lebensunterhalt umfaßt besonders Ernahrung, Unterkunft, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Heizung und persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens. Zu den persönlichen Bedürfnissen des täglichen Lebens gehören in vertretbarem Umfang auch Beziehungen zur Umwelt und eine Teilnahme am kulturellen Leben.

    (2) Bei Kindern und Jugendlichen umfaßt der notwendige Lebensunterhalt auch den besonderen, vor allem den durch ihre Entwicklung und ihr Heranwachsen bedingten Bedarf."

Damit wird ein allgemeiner Rahmen für die möglichen Gegenstände des Existenzminimums gezogen.

 

c) Schwieriger ist die Frage nach dem Umfang der im Rahmen des Existenzminimums zu beanspruchenden Leistungen, d. h. nach dem Umfang des Existenznotwendigen zu beantworten. Das betrifft vor allem die Sachverhalte der Geldleistungen. Hier findet sich jedoch eine gefestigte Rechtsprechung des BVerfG, die geeignet ist, den Begriff des Existenzminimums auch vom Umfang herzu konkretisieren.

    aa) BVerfGE 99, 246 (.260) hat für die verfassungsrechtlich vorgegebene Untergrenze das sozialhilferechtliche Existenzminimum so bestimmt::

    "Die von Verfassungs wegen zu berücksichtigenden existenzsichernden Aurwendungen müssen nach dem tatsächlichen Bedarf -realitätsgerecht - bemessen werden (vgl. BVerfGE 66, 214 [223]; 68, 143 [153]; 82, 60 [88]). Dessen Untergrenze ist durch die Sozialhilfeleistungen konkretisiert, die das im Sozialstaat anerkannte Existenzminimum gewährleisten sollen, verbrauchsbezogen ermittelt und auch regelmäßig den veränderten Lebensverhältnissen ' angepaßt werden. Mindestens das, was der Gesetzgeber dem Bedürftigen zur Befriedigung seines existenznotwendigen Bedarfs aus öffentlichen Mitteln zur Verfügung stellt, muß er auch dem Einkommensbezieher von dessen Erwerbsbezügen belassen (vgl. BVerfGE 87, 153 [171]; 91, 93 [111])".

    a) Die verfassungsrechtlich vorgegebene Maßgröße des sozial-hilferechtlich anerkannt existenznotwendigen Mindestbedarfs errechnet sich auf der Grundlage des Bundessozialhilfegesetzes in folgenden Positionen:

      1. Regelsatz gemäß § 22 Abs. 3 BSHG

      2. Leistungen für Unterkunft und Heizung gemäß § Abs. l und 2 Regelsatzverordnung

      3. Einmalbeihilfen für zusätzlichen Grundbedarf, der nicht durch laufende Leistungen gedeckt ist

      4. Mehrbedarf gem. § 23 Abs. 4 Nr. l BSHG zur Berücksichtigung der durch die Erwerbstätigkeit bedingten erhöhten privaten Bedürfnisse."

      Das BVerfG bezeichnet diese Elemente als "von Verfassungs wegen zu berücksichtigende Positionen".

      - BVerfGE 87, 153 (171); 99. 246 (261) -

    bb) Mit diesem Ausgangspunkt sind jedoch eine Reihe weiterer Fragen verbunden:

 

(l)Es gilt zunächst ein methodisches Problem zu lösen. Geht man nämlich von einer hierarchischen, stufenförmigen Rechtsordnung aus, so wird die oberste Normebene durch die Verfassungsnormen konkretisiert. Diese haben Maßstabscharakter. Es ist deshalb nicht so selbstverständlich, wie es nach BVerfGE 99, 246 (261) den Anschein hat. den Inhalt der Verfassung (hier: des Sozialstaatsprinzips) vom einfachen Recht her zu bestimmen (hier: durch das BSHG). Das geschieht jedoch, wenn das sozialhilferechtliche Existenzminimum, wie es sich aus dem BSHG herauslesen läßt, als verfassungsrechtlich geboten angesehen wird.

Dieser Standpunkt erscheint jedoch vertretbar, wenn man davon ausgeht, dass eine Wechselbeziehung zwischen Verfassungs- und einfachem Recht vorhanden ist. (siehe dazu Zuck. Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht, in: Festschrift für Sendler, 1991, S. 155 [156 f]; ders. Der totale Rechtsstaat, N3W 1999, 1517 [1519]), so, daß inzwischen einfaches Recht in die Form der Verfassung gegossen wird, aber auch so. daß materielles Verfassungsrecht den formalen Rahmen des einfachen Rechts erhält. Nimmt man also einfaches Recht als verfassungsrechtlich erzwungenes an (wie das beim sozialhilferechtlichen Gebot der Sicherung und des Schutzes des Existenzminimums geschieht) so handelt es sich insoweit um einfach-rechtlich kodifiziertes materielles Verfassungsrecht. Über diese Verzahnung ist es dann möglich, Inhalte sonst abstrakt gestalteter Verfassungsrechtsnormen näher zu bestimmen. Gegen das Vorgehen von BVerfGE 99, 246 (261) ergeben sich also keine Bedenken.

(2) Die Verweisung auf Vorschriften des BSHG zur näheren Bestimmung des Inhalts des sozialhilferechtlichen Existenzminimums bedarf weiterer Erläuterung:

 

Regelsatz nach § 22 Abs. 3 BSHG

Der Regelsatz bestimmt die laufenden Leistungen zum Lebensunterhalt außerhalb von Anstalten, Heimen und gleichartigen Einrichtungen (§ 22 Abs. l Satz l BSHG). Die Regelsätze sind so zu bemessen, daß der laufende Bedarf dadurch gedeckt werden kann (§ 22 Abs. 3 Satz l BSHG). Die Bemessung hat Stand und Entwicklung von Nettoeinkommen, Verbraucherverhalten und Lebenshaltungskosten zu berücksichtigen (§ 22 Abs. 3 Satz 2 BSHG). Statistische Auswertungen haben gezeigt, dass über die Regelsätze etwa 45 % bis 50 % des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs gedeckt wird, vgl. dazu Wenzel, NDV 1996, 228.

Es liegt auf der Hand, daß ein Regelsatz, wie sich schon aus dem Begriff der Regel ergibt, vom individuellen Bedarf des einzelnen Hilfebedürftigen abstrahiert, also Durchschnittsbedarfe festlegt. § 22 Abs. 6 BSHG zeigt darüber hinaus, daß die Findung des Regelsatzes nicht nur "der Bedarfslogik des BSHG" (vgl. Fichtner/Wenzel. BSHG 1999 Rn. 2 zu § 22 BSHG) folgt, denn Rentenwährurigsprobleme sind, ebenso wie die Rentenberechnung selbst, immer auch ein Politikum.

 

Leistungen für Unterkunft und Heizung gem. § 3 Abs. l und 2 RegelsatzVO.

Nach § 3 Abs. l Satz l RegelsatzVO werden laufende Leistungen für die Unterkunft in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen gewährt. Diese Vorschrift gilt für laufende Leistungen für Heizung entsprechend.

 

Einmalbeihilfen für zusätzlichen Grundbedarf

Sie folgen § 21 BSHG. Das BVerfG umfaßt mit dieser Formulierung sowohl die Leistungen nach § 21 Abs. l a BSHG als auch die Leistungen nach § 21 Abs. 2 BSHG. Es ist bisher nicht gelungen, die Verordnung nach § 21 Abs. l b, die das Nähere über den Inhalt, den. Umfang, die Pauschalierung und die Gewährung der einmaligen Leistungen regeln soll/zu erlassen.

 

Mehrbedarf gem. § 23 Abs. 4 Nr. l BSHG

Das BVerfG greift noch auf die Regelung dieser Vorschrift in der Fassung des 2. HStruktG vom 22.12.1981 (BGBL,.I 1523) zurück. Art. 21 Nr. 7 dieses Gesetzes hatte in § 23 Abs. 4 Nr. l BSHG Mehrbedarf (in angemessener Höhe) für Erwerbstätige anerkannt (nicht aber für die Kranken nach Nr. 2). In der Fassung des Reformgesetzes vom 23.07.1996 (BGBL 11088) ist Nr. l jedoch entfallen. Die Mehrbedarfsregelung findet sich jetzt in § 76 Abs. 2 a Nr. l BSHG (als Absetzungsbetrag bei der Einkommensbemessung, vgl. dazu Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG 15. Aufl. 1997 Rn. 30 zu § 23 BSHG). Bis zum Inkrafttreten der Verordnung nach § 76 Abs. 3 BSHG (soweit es um die vorliegende Problematik geht) wird weiterhin § 23 Abs. 4 Nr. l BSHG angewendet, vgl, dazu Fichtner, BSHG 1999 Rn. 32 zu § 76 BSHG. Damit gelten weiterhin Durchschnittssätze. Man kann sich in diesem Zusammenhang fragen, warum die übrigen Mehrbedarfsregelungen des § 23 BSHG nicht vom Existenzminimum erfaßt sein sollen. Es gibt dafür keinen nachvollziehbaren Grund.

Faßt man diesen Ansatz zusammen, so ergibt sich, daß alle hier genannten Bedarfe schon Durchschnittswerten folgen oder folgen dürfen, also dem Individualdeckungsgrundsatz nicht unterworfen sind. Das ist für die Verordnung über den Regelbedarf bei § 22 BSHG geschehen. Das gilt auch für Unterkunft und Heizung. Für die Einmalbeihilfen darf eine rahmensetzende, d. h. auch Durchschnittswerte festlegende Verordnung erlassen werden und auch soweit § 23 Abs. 4 Nr. l BSHG weiter angewendet wird, gelten Durchschnittssätze (wie später dann für die auch die diesen Sachverhalt umfassende Verordnung nach § 76 Abs. 3 BSHG).

 

(3) Es ist hier schon darauf hingewiesen worden, daß auch der Begriff des sozialhilferechtlichen Existenzminimums je nach der Zuordnung zu bestimmten sozialhilferechtlichen o Sachverhalten unterschiedlich ausgestaltet sein kann. So macht § 12 Abs. 2 BSHG - z. B. - deutlich, daß bei Kindern und Jugendlichen der notwendige Lebensbedarf "auch den besonderen, vor allem den durch ihre Entwicklung und ihr Heranwachsen bedingten Bedarf" erfaßt. So ist infolgedessen auch BVerfGE 99, 216 zu verstehen:

Zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum gehört auch der Betreuungsbedarf (Erziehungsbedarf) des Kindes.

 

d) Auch inhaltlich läßt sich deshalb ein Fazit ziehen:

    Das sozialhilferechtliche Existenzminimum hat - nach der Zuordnung des Hilfebedürftigen zu besonderen Sachverhalten - eine je eigene, unterschiedliche Dimension. Untergrenze bleiben aber die Elemente, wie sie von Regelsätzen nach

      § 22 Abs. 2 BSHG,
      den Leistungen für Unterkunft und Heizung gem. § 3 Abs. l, 2 Regelsatzverordnung,
      den Einmalbeihilfen nach § 21 BSHG und dem
      Mehrbedarf nach § 76 Abs. 2 a Nr. l (§ 23 Abs. 4 Nr. l BSHG a.F.) BSHG gebildet werden,

    nach der hier vertretenen Auffassung erweitert

      um alle Mehrbedarfsleistungen des § 21 BSHG.

    Es ist jedoch zu beachten, daß alle diese Leistungen schon von Durchschnittswerten ausgehen, bzw. durchschnittlichen Werten folgen dürfen.

 

II. Pauschalierung

l. Der Begriff der Pauschalierung ist gegenüber dem des Durchschnitts der weitere. Während sich von einem Durchschnitt genaugenommen nur aufgrund einer statistisch gesicherten Aussage reden lässt, ist mit dem Begriff der Pauschalierung, eine Rahmenaussage verbunden. Es geht nicht um das statistisch ermittelte Mittel sondern um zweckbezogene Vereinfachungen und Beschleunigungen, mit. denen Ungenauigkeiten in Kauf genommen werden dürfen. Pauschalierung entsteht deshalb nicht aufgrund eines Rechen-, sondern aufgrund eines Bewertungsvorgangs.

Die Pauschalierung beruht immer auf einer Abwägung zwischen dem Ziel der Einzelbeurteilung und der Beantwortung der Frage, ob die den Einzelnen treffenden Pauschalierungsfolgen mit den mit der Pauschalierung verfolgten Zwecken (der Vereinfachungen und Beschleunigung) in rechtem Verhältnis zueinander stehen, und ob, selbst wenn das der Fall ist, die Rechtsposition des Anspruchsberechtigten nicht in willkürlicher oder unverhältnismäßiger Weise verkürzt wird.

2. In gefestigter Rechtsprechung hat es deshalb das BVerfG zugelassen, daß sich der Gesetzgeber aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität für eine Pauschalierung entscheidet, um damit eine zügige Behandlung von Sachverhalten zu ermöglichen, vgl. etwa BVerfGE 17, l (23); 63, 255 (262); 90. 226 (237).

So ist vom BVerfG nicht beanstandet worden, daß Lohnabzüge für die Berechnung des Nettolohnes nicht individuell ermittelt werden, sondern der individuelle Bruttolohn um die durch Rechtsverordnung konkretisierten "gewöhnlich" entstehenden Abzüge vermindert wird, BVerfGE 90, 226 (237).- § 111 Abs. 2 AFG.

Das BVerfG hat das vor allem für die Ordnung von Massenerscheinungen hervorgehoben:

 

    "Jede gesetzliche Regelung muß verallgemeinern (BVerfGE 82, 126 [151])".

    Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 82, 159 [185 r]).

    Diese gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings auf eine möglichst weiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließende Beobachtungen aufbauen (BVerfGE 84, 348 [360]; 87, 234 [255]).

    Der Gesetzgeber hat vor allem bei der Ordnung von Massenerscheinungen und deren Abwicklung einen - freilich nicht unbegrenzten - Spielraum für generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen (vgl. BVerfGE 82. 126 [151 f]; 84, 348 [359 f])", BVerfGE 96, l (6) - Steuergesetzgebung; BVerfG, NJW 2000, 572 (573).

 

Unter diesen allgemeinen Vorgaben hat das BVerfG auch Pauschalierungen bei der gesetzlichen Rentenversicherung hingenommen und hinzugefügt, die damit in Ausnahmefällen verbundenen, nicht vermeidbaren Härten, seien zu akzeptieren, BVerfGE 84, 348 (359 f); 87, 234 (251 f); 97, 271 (296), st. Rspr. - Rentenversicherung.

 

3. Für das sozialhilferechtliche Existenzminimum hat das BVerfG ebenfalls bestätigt, daß eine "vergröbernde, die Abwicklung von Massenverfahren erleichternde Art und Weise" der Typisierung zulässig sei.

Das Existenzminimum muß aber auch bei einer solchen Pauschalierung gewahrt bleiben, BVerfGE 99, 246 (261).

 

4. Die aus diesen Vorgaben zu entnehmenden Schlüsse sind einfach und naheliegend.

    a) Der Gesetzgeber darf unabhängig vom Individualisierungsgrundsatz des BSHG Durchschnittswerte ermitteln und sie seinen Leistungen zugrundelegen. Er darf auch pauschalieren.

    b) Das gilt auch für die Bestimmung des sozialhilferechtlichen Existenzminimums, wie eindeutig durch BVerfGE 99, 246 (261) belegt wird: Das BVerfG geht von pauschalierten Annahmen für die Elemente des Existenzminimums aus.

    c) Keine Durchschnittsbewertung/Pauschalierung darf dazu führen, daß das sozialhilferechtliche Existenzminimum unterschritten wird. Das gilt zum einen bezüglich der Elemente des Existenzminimums und ist dort eine Folge der Berechnungsmethoden für die (pauschalierte) Bedarfsermittlung. Das gilt aber auch für die Summierung von Bedarfen. Wird auf schon pauschalierten Einzelbedarfen aufgebaut, darf die Addition dieser Pauschalierungen nicht ihrerseits wieder pauschalieren, weil das dann zum zweiten Mal zu Lasten des individuellen Hilfebedarfs ginge.

    d) Da die Zulässigkeit der Pauschalierung im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips legitimiert wird, muß sich diese Pauschalierung im ganzen dem Rechtsstaatsprinzip gewachsen erweisen. Dies bedeutet, daß die Pauschalierung auch dem Bestimmtheitsgebot Rechnung tragen muß. Ob die summative Pauschalierung von Leistungen für Einzelbedarfe noch bedarfsgerecht ist und dem sozialhilfrechtlichen Existenzminimum genügt, kann nur geprüft und sichergestellt werden, wenn der Gesetzgeber selbst die Bedarfsermittlungsmethoden, die der jeweiligen Pauschalierung zugrundeliegen, vorgibt. Das folgt aus der Intensität der Wirkungen der Pauschalierung für Rechtsposition des einzelnen Hilfebedürftigen, aber auch aus der Notwendigkeit, die naheliegende Gefahr abzuwehren, der Hilfeverpflichtete werde die Pauschalierung nicht nur zur "Weiterentwicklung der Sozialhilfe" (§ 101 a Satz l BSHG) nutzen, sondern auch zur Einsparung staatlicher Mittel.

 

III. Experimentierklausel

l. § 101 a BSH6 ist eine Experimentierklausel.

2. Experimentierklauseln haben Konjunktur. Es gibt sie vor allem in Medienrecht, im Gesundheitsrecht und im Sozialversicherungsrecht. Dazu gibt es eine gefestigte Rechtsprechung des BVerfG.

    a) In einer langen Rechtsprechungsreihe hat sich das BVerfG - ganz allgemein - auf den Standpunkt gestellt, "daß dem Normgeber bei komplexen, in der Entwicklung begriffenen Sachverhalten ein zeitlicher Anpassungsspielraum gebührt und daß seine Regelungen erst dann verfassungsrechtlich zu beanstanden sind, wenn er trotz ausreichender Erfahrungen und Erkenntnisse eine sachgerechte Lösung unterläßt, BVerfGE 33. 171 (189 f); 37, 104 (118); 43, 291 (321); 54, 173 (202)".

    b) Diese Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers wird dabei vom BVerfG mit "erheblich größerer Gestaltungsfreiheit" für den Gesetzgeber ausgestattet, "denn solche Versuche dienen der Aufgabe. Erfahrungen zu gewinnen", BVerfGE 57, 295 (324). Darüber hinaus wird dem Gesetzgeber schon grundsätzlich "eine angemessene Frist zur Sammlung von Erfahrungen" eingeräumt, BVerfGE 43. 291 (321). In "diesem Anfangsstadium (darf er sich) mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen ..." die unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität namentlich deshalb gerechtfertigt sein können, weil eine Verfeinerung die Gefahr mangelnder Wirksamkeit mit sich bringen kann", BVerfGE 70, l (34).

    c) Die Grenze der gesetzgeberischen Freiheit liegt im verfassungswidrigen Experiment, vgl. BayVerfGH, BayVBI. 1987, 110.

3. Daraus ergeben sich zwei Folgerungen:

    a) Zum einen verstärkt die Experimentierklausel des § 101 a BSHG die Pauschalierungsbefugnisse des Gesetzgebers für die in der Klausel vorgesehene Übergangszeit.

    b) Zum anderen erlaubt auch die Experimentierklausel keinen Eingriff in die verfassungsrechtlich gesicherten Positionen des sozialhilferechtlichen Existenzminimums. Bezogen auf die Bedarfsgrenze und die Bestimmtheitserfordernisse für die Bedarfsermittlung führt deshalb § 101 a BSHG nicht zu einer Erweiterung der gesetzgeberischen Befugnisse.