Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe

Zusatzgutachten

von Rechtsanwalt Prof. Dr. Rüdiger Zuck, Stuttgart

erstattet für die Liga der Freien Wohlfahrtspflege
in Baden-Würtemberg, Stuttgart

 

I.

Ich habe für die Liga im März 2000 ein Gutachten ("GA") zur Beantwortung der Frage erstattet, welche verfassungsrechtlichen Maßstäbe für eine nicht unterschreitbare, durch den Begriff des Existenzminimums umschriebene Untergrenze bei der Pauschalierung der Sozialhilfe im Rahmen von Modellvorhaben einzuhalten sind.

Die Liga hat mich nunmehr gebeten, anhand der abschließenden Vorlage des Entwurfs einer Verordnung der Landesregierung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe - Stand 1/2000 - (VO-E endg.) zu einer Reihe zusätzlicher Fragen Stellung zu nehmen, die wie folgt formuliert sind:

  • Ist des verfassungsrechtlich geboten, daß die Landesregierung in ihrem Verordnungsentwurf endgültig die Pauschalierungsvorgaben konkret beschreibt? (B. II.)

  • Ist es zulässig. Gesamtpauschalen ohne nachprüfbare Zuordnung zu den sie konstituierenden Elementen zu bilden? (B. III.).

  • Darf - im Hinblick auf das Bedarfsdeckungsprinzip - die Pauschalierung so erfolgen, daß sie zu einer Überdeckung des Bedarfs des Hilfebedürftigen führt? (B. IV.)

  • Ist die jetzt vorgenommene Pauschalierung im Bereich der Unterkunft mit dem Bedarfsdeckungsprinzip vereinbart? (B. V.)

  • Ist es zulässig, einen einzelnen Bedarf aus der Pauschalierung herauszunehmen? (B. VI.)

 

II.

Die hier gestellten Fragen stehen nicht durchweg in einem wirklichen systematischen Zusammenhang. Sie sind vielmehr aus praxisbezogenen Zweifeln erwachsen. Sie werden hier deshalb jeweils isoliert und unter Inkaufnahme von Überschneidungen beantwortet. Zu beachten ist, daß auch die Fragen selbst in unterschiedliche Zusammenhänge gehören. Sie zielen teils auf das Verfassungsrecht, teils auf das einfache Recht, ggf. aber auch nur auf die Zweckmäßigkeit einer Regelung - letzteres im Gesetzgebungsverfahren keine unzulässige Fragestellung.

 

B. Fragenkatalog

I. Vorbemerkung

    Das für die Liga erstattete GA zur verfassungsrechtlichen Reichweite des sozialhilferechtlichen Existenzminimums hatte zwar den VO-E zum Anlaß der Untersuchung genommen. Es zielte aber - auftragsgemäß -nicht unmittelbar auf eine Verfassungsrechtskontrolle des VO-E. Das Ziel des GA war es vielmehr gewesen, der bisher nicht systematisch behandelten Frage nach der verfassungsrechtlichen Bedeutung des sozialhilferechtlichen Existenzminimums nachzugehen, und die Konturen dieses Begriffs zu dem Zweck zu schärfen, ggf. einen genauer beschriebenen verfassungsrechtlichen Maßstab für sozialhilferechtliche Regelungen, z. B. Pauschalierungsregelungen, zu gewinnen. Für einige der hier vorgegebenen Fragestellungen dienen deshalb die so erzielten Ergebnisse dazu, konkrete gesetzliche Regelungen zu beurteilen. Der Fragenkatalog enthält aber auch Fragestellungen, die, wie schon erwähnt, von allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben unabhängig sind.

II.  Ist es verfassungsrechtlich geboten, daß die Landesregierung in der VO-E endg. die Pauschalierungsvorgaben konkret beschreibt?

l. Die allgemeine Fragestellung - zu den Unterkunftspauschalen siehe unten B. V. - ist auf § 3 Abs. l, 2 VO-E endg. bezogen. Die beiden Absätze lauten:

    "§ 3

    Festsetzung und Bemessung der Pauschalbeträge

    (1) Die Pauschalbeiträge können für einzelne Bedarfe oder als Gesamt-pauschale für mehrere Bedarfe festgesetzt werden. Sie sind in der Regel als Monatsbeträge zu gewähren. Die durch einen Pauschalbetrag gedeckten Bedarfe müssen beschrieben und von den Bedarfen, die damit nicht gedeckt werden sollen, abgegrenzt sein." Die Pauschalbeträge müssen dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden und jeweils alles umfassen, was typischerweise zu diesen Bedarfen gehört.

    (2) Die Träger der Sozialhilfe bemessen die Pauschalbeträge auf der Grundlage vorliegender statistischer Daten und Erfahrungswerte..."

 
2. Zu Abs. l

    a)
    Die Problematik dieser Regelung liegt in Satz l. Danach ist es zulässig, einzelne Bedarfe zu pauschalieren oder mehrere Bedarfe.

    b)
    Satz l sagt nicht, wie die Gesamtpauschale zu bilden ist. Dies kann so erfolgen, daß Einzelbedarfe individuell bedarfsgerecht ermittelt werden und aus einer repräsentativen Zahlreicher Ermittlungen eine Gesamtpauschale gebildet wird (Variante l).

    Denkbar wäre es auch, Einzelbedarfe je für sich zu pauschalieren und die Einzelbedarfspauschale im Wege der Addition zu einer Gesamtpauschale zu summieren (Variante 2).

    Schließlich wäre es möglich, jeden einzelnen Bedarf zu pauschalieren, und aus den so pauschalierten Einzelbedarfen eine Gesamtpauschale zu bilden, die nicht im Wege der Summation der Einzelpauschalen, sondern im Wege erneuter Pauschalierung zustande käme (Variante 3).

    c)
    Was ist der Nutzen von Variante l? Er läge, zieht man die Zwecke des Modellvorhabens heran, in der Verwaltungsvereinfachung und in der Stärkung der Dispositionsfreiheit der Hilfebedürftigen (vgl. Amtliche Begründung zu § l Abs. 2 VO-E endg.). Da es bei Variante l aber bei der unveränderten Fortgeltung des individuellen Bedarfsdeckungsgrundsatzes bleibt, wäre der Effekt dieser Lösung gering. Rechtliche Bedenken ließen sich gegen ein solches Vorgehen allerdings nicht erheben, jedenfalls solange nicht, als die Festsetzung der Gesamtpauschale verordnungsgerecht erfolgt.

    d)
    Als rechtlich unbedenklich erwiese sich auch Variante 2, hier unterstellt, die Einzelbedarfe seien verordnungsgerecht pauschaliert. Da die Gesamtpauschale nur in einer Summation sachgerecht er-

    mittelter Einzelpauschalen besteht, kann in ihr keine zusätzliche Beschwer liegen.

    e)
    Als verfassungsrechtlich unzulässig ist Variante 3 anzusehen. Wie in GA Seite 30 ausgeführt, erlaubt die Summation von Pauschalierungen, die das Wesen von Variante 3 ausmacht, zum einen keine Kontrolle mehr, ob die Untergrenze des sozialhilferechtlichen Existenzminimums noch gewahrt wird. Selbst wenn es nämlich verläßliche Maßstäbe für die Pauschalierung eines Einzelbedarfs nach Maßgabe von § 3 Abs. 2 VO-E endg. gäbe, so fehlte es doch an einem Maßstab für die Doppel-Pauschalierung. Das wird durch § 3 Abs. l Satz 4 VO-E endg. bestätigt, wenn dort vorgeschrieben wird, die Pauschalierung müsse alles umfassen, was typischerweise zum Bedarf gehört. Für die Gesamtpauschale gibt es aber keine gesonderte Bedarfstypik, weil ihr selbst kein eigenständiger Bedarf zugrundeliegt. Jede erneute Pauschalierung auf "Gesamtebene" erwiese sich deshalb als willkürlich. Zum anderen darf man nicht außer acht lassen, daß jede Pauschalierung dazu führt, den Grundsatz der individuellen Bedarfsdeckung zu verlassen und damit gerade den Grundsatz aufzugeben, der die Grundlage des gesamten Sozialhilferechts darstellt. Praktisch ist mit jeder Pauschalierung ein teilweiser Verzicht auf individuelle Hilfe verbunden. Das ist zwar - verfassungsrechtlich - grundsätzlich zulässig. Dieses Vorgehen darf aber nicht dadurch protenziert werden, daß ein schon pauschalierter Bedarf noch einmal pauschaliert wird. In einem solchen Verfahren wird der Hilfeanspruch des einzelnen Bedürftigen ganz zulasten weiterer Verwaltungsvereinfachung zurückgesetzt Da es dafür keine Bedarfs- (sondern nur noch eine

    Verwaltungsvereinfachungs-) Grundlage gibt, wird der Ausgangspunkt der Sicherung des sozialhilferechth'chen Existenzminimums begriffsnotwendig verlassen. Eine solche Regelung steht aber auch, niedriger angesiedelt, nicht mehr im Einklang mit dem ersten Satzteil von § 3 Abs. l Satz 4 VO-E endg., der fordert j e -d e Pauschalierung müsse dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden. Eine grundsätzliche Pauschalierung schon pauschalierter Einzelbedarfe ("Doppel-Pauschalierung") ist deshalb verfassungsrechtlich unzulässig.

     

3. Zu Abs. 2.

Die Vorschrift weist die Bemessung der Pauschalbeträge den Sozialhilfeträgern zu. Sie enthält aber nur eine knappe Bemerkung über die Bemessungsgrundlagen in Form der "vorliegenden statistischen Daten und Erfahrungswerte". Das reicht- verfassungsrechtlich -jedoch nicht aus.

a)
Schon im GA Seite 30 ist darauf hingewiesen worden, daß der Verzicht des Verordnungsgebers, die Maßstäbe für die Pauschalierung selbst festzusetzen, gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz verstößt. Dieser erfordert, daß "Vorschriften so bestimmt gefaßt sein (müssen), wie das nach der Eigenart des zu ordnenden Sachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist"), BVerfGE 89, 69 (84), st. Rspr. Das BVerfG hat den "zu ordnenden Sachverhalt" als Vorgabe noch weiter präzisiert:

Die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad einer Regelung hängen danach davon ab, welche Intensität mit der gesetzlichen Regelung verbunden ist, vgl. BVerfGE 83, 130 (145); siehe dazu

auch Sobotta, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 134. Im Bereich der Gewährleistungen kann man das umformulieren in die Frage nach den Auswirkungen einer Regelung auf bestehende Anspruchspositionen. Mit Recht ist in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen worden, daß die Vorgaben rechtsstaatlicher Bestimmtheit auch gelten, wenn der Exekutive die Aufgabe zuteil geworden ist, Rechtsnormen zu setzen, vergl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 397. Das ist im Rahmen des Art. 80 Abs. l Satz 2 GG für das Ermächtigungsprogramm selbst gesicherte Erkenntnis, vgl. etwa die Nachweise bei Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Rdnr. 11 zu Art. 80 GG; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 9. Aufl. 1999, Rdnr. 44 ff. zu Art. 80 GG, jeweils zum Gesetzgebungsprogramm des parlamentarischen Gesetzgebers für den ausführenden Verordnungsgeber. Angesichts des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 20 GG), d. h. der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns, kann aber für die Verordnungs-Ebene nichts anderes gelten: die Verwaltung muß der Verordnung als Gesetz im materiellen Sinn entnehmen können, in welchem Rahmen und mit welchem Auftrag sie handeln darf und soll.

b)
Fragt man, in Einklang mit BVerfGE 89, 69 (84) zunächst nach dem Normzweck, d. h. nach dem in § 101 a BSHG enthaltenen und damit für den Verordnungsgeber vorgegebenen Normprogramm, so sind zwei Aspekte herauszuheben.

    aa)
    § 101 a BSHG verlangt in seinem Satz 2, daß die Pauschalierungsbeträge für einen bestimmten Bedarf festzusetzen sind und dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden müs-

    sen. Da Bedarfsdeckung sich an den individuellen Notwendigkeiten der Hilfebedürftigen orientiert, jede Pauschalierung aber in gewisser Weise vom Individualisierungsgrundsatz abweichen muß, liegt es auf der Hand, daß der Verordnungsgeber an materielle Vorgaben gebunden sein muß, die sicherstellen müssen, wie Bedarfsdeckung und Pauschalierung miteinander vereinbar sind.

    bb)
    Wenn deshalb Satz 6 des § 101 a BSHG u. a. vorschreibt "das Nähere" auch "über die Bemessung der Pauschalbeträge ..." zu regeln, dann kann damit nur eine Ausführung der materiellen Vorgaben gemeint sein, mit denen sichergestellt wird, daß der Bedarfsdeckungsgrundsatz eingehalten wird.

    - So auch Fichtner/Wenzel, BSHG 1999, Rdnr. 8 zu § 101 a BSHG; a. A. Mergler/Zi'nk, BSHG, 4. AufL 1999, Rdnr. 39 zu § 101 a BSHG, allerdings ohne Eingehen auf die Bedeutung von Satz 6. -

    cc)
    Normzweck ist es danach, die Bemessungsgrundlagen für die Pauschalierung so zu konkretisieren, daß der Bedarfsdeckungsgrundsatz eingehalten werden kann. Dem wird der Hinweis auf vorhandene Statistiken ebenso wenig gerecht, wie der inhaltsleere Bezug auf Erfahrungswerte.

c) Prüft man sodann, welcher Sachverhalt zu ordnen ist (vgl. BVerfGE 89, 69 [84], so zeigt sich:

    aa)
    Auszugehen ist von der Tatsache, daß der Individualisierungsgrundsatz bei der Bedarfsdeckung hohen Stellenwert hat. Das ergibt sich aus dem Umstand, daß die Bedarfsdeckung mit einer verfassungsrechtlichen Untergrenze unterlegt ist, die nicht unterschritten werden darf, nämlich dem sozialhilferechtlichen Existenzminimum. Keine Pauschalierung darf diese Untergrenze unterschreiten oder auch nur gefährden (weil die Grundrechtsgefährdung dem Grundrechtseingriff gleichgestellt ist), vgl. GA Seite 30. Gefährdungen und Eingriffe können jedoch nur vermieden werden, wenn die Bemessungsgrundlagen für die Bedarfspauschalierung nicht der Beurteilung der Verwaltung, im Ergebnis also einer Vielzahl von Stadt- und Landkreisen, überlassen bleibt.

    bb)
    Unabhängig von dieser Argumentationslinie darf nicht übersehen werden, daß eine fehlerharte Pauschalierung erhebliche Auswirkungen auf den Hilfebedürftigen selbst hat. Die Sicherung seines sozialhilferechtlichen Existenzminimums, auf die der Hilfebedürftige einen verfassungsrechtlichen Anspruch hat, dient, wie schon der Name sagt, der Sicherung seiner Existenz, und das vor dem Hintergrund der Unantastbarkeit seiner Menschenwürde. Rechtliche Vorgaben und Maßnahmen, die diesen Zusammenhang vernachlässigen, sind deshalb für den Hilfebedürftigen von existentieller Bedeutung. Fehlerhafte Pauschalierung können infolgedessen nicht als bloße Berechnungsmängel eingestuft werden. Fehlerhafte Pauschalierungen verletzen vielmehr die Menschen-

    würde. Diese "tiefe" Verankerung des Hilfeanspruchs des Bedürftigen erzwingt verläßliche gesetzliche Vorgaben, insoweit also einen "hohen" gesetzlichen Konkretisierungs-(Bestirnmtheits-)Grad.

    cc)
    Und schließlich ist noch zu bedenken, daß gerade unter dem Aspekt des Schutzes der Menschenwürde auch der "Föderalisierungsgrad" unüberwindbare Grenzen hat. Daß die Regelungsbefugnis auf Landesebene angesiedelt ist, ist vertretbar, weil es um die "Weiterentwicklung der Sozialhilfe", also in erster Linie um die Verfolgung allgemeiner Ziele (z. B. Verwaltungsvereinfachung/Stärkung der Verantwortung des Hilfebedürftigen z. B.) geht. Diese Föderalisierung ist aber auch nicht mehr als "vertretbar", denn die Menschenwürde ist nicht nur unantastbar, sie ist auch unteilbar. Die weitere Aufspaltung der Bemessungsgrundlagen ohne objektive inhaltlich eindeutig bestimmte rechtliche Vorgaben unterhalb der Landesebene ist deshalb nicht rechtsmäßig, übrigens auch nicht zweckmäßig, wenn man die Verfolgung der allgemeinen Ziele denkt: Es wird doch kaum zwischen Stuttgart und Karlsruhe (z. B.) unterschiedliche Formen der Verwaltungsvereinfachung oder der Stärkung der Verantwortlichkeit des Hilfebedürftigen geben.

d) Festzuhalten ist deshalb: § 3 Abs. 2 VO-E endg. verstößt gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 23 LVerf (Art. 20 GG).

 

III. Ist es zulässig. Gesamtpauschalen ohne nachprüfbare Zuordnung zu den sie konstituierenden Elementen zu bilden?

l.

Ich verweise zunächst auf die hier dargestellten Varianten für die Bildung von Gesamtpauschalen (siehe oben B. II. 2. b)). Die nunmehr in B. III. aufgenommene Fragestellung impliziert eine Variante 4: Die Pauschalierung ohne Angabe nachprüfbarer Grunde.

 
2.

    a)
    Ein solches Vorgehen wäre schon bei der Pauschalierung eines Einzelbedarfs unzulässig, weil jeder Bedarf auf der Grundlage "vorliegender statistischer Daten und Erfahrungswerte" zu bemessen ist (§ 3 Abs. 2 VO-E endg.), nach dem hier vertretenen Standpunkt im. übrigen anhand detaillierterer Bemessungsgrundlagen, wie sie sich etwa in der Amtlichen Begründung zu § 3 Abs. 2 VO-E endg. (allerdings ohne rechtsverbindliche Bedeutung) finden. Es wäre deshalb eine solche Gesamtpauschale schon nicht im Einklang mit § 3 Abs. 2 VO-E endg.

    b)
    Eine "pauschalierte" Gesamtpauschale verstieße aber auch gegen § 3 Abs. l Satz 3 VO-E endg. Wenn die durch eine Pauschalierung bislang gedeckten Bedarfe beschrieben und von nicht gedeckten Bedarfen abgegrenzt werden müssen, setzt das nicht nur eine gegenständliche Beschreibung (z. B. Bedarf für Heizung) voraus, sondern auch eine inhaltliche. Das folgt aus dem Umstand, daß der Verordnungsgeber diese Vorgabe nach dem Wortlaut zumindest auch auf die Pauschalen mehrerer Bedarfe bezogen, also verlangt hat, daß die Elemente der Gesamtpauschale nicht nur qualifiziert, sondern auch quantifiziert werden müssen.

3.

Nicht ohne Grund ist Variante 4 für die Gesamtpauschale in der Variantenaufstellung (siehe B. II. 2. b)) nicht aufgeführt. Die Variante 4 ist schon nach Maßgabe des § 3 VO-E endg. unzulässig. Die unter B. III. gestellte Frage ist deshalb zu verneinen.

 

IV. Darf - im Hinblick auf das Bedarfsdeckungsprinzip - die.Pauschalierung so erfolgen, daß sie zu einer Überschreitung des Bedarfs des Hilfebedürftigen führt?

l.
Wie schon das GA (Seite 29 unter Rückgriff auf BVerfGE 99, 246 [261]) gezeigt hat, ist auch im Bereich des sozialhilferechtlichen Existenzminimums im besonderen, im Sozialhilferecht im allgemeinen, eine Pauschalierung, also auch die Bildung von Durchschnittswerten zulässig.

Es liegt im Wesen eines Durchschnittswerts, daß er das Mittel aus höheren und niedrigeren Werten gegenüber dem Durchschnittswert darstellt.

Wer Pauschalierung zuläßt, läßt damit begriffsnotwendig Abweichungen nach oben und nach unten zu.

Grundsätzlich ist deshalb auch eine Überdeckung des Bedarfs nicht zu beanstanden.

2.
Dieses Ergebnis gilt erst recht tm Rahmen einer .Experimentierklausel (siehe dazu GA Seite 31 fr.). Eine solche Experimentierklausel ist von Haus aus als Versuch angelegt, und, wie ihre zeitliche Begrenzung zeigt, auch auf korrigierende Losungen angewiesen.

3.
Da jede Pauschalierung in gewissem Umfang vom Einzelfall abstrahieren muß , stellt sich die Frage einer unzulässigen Überdeckung (= Unterfall einer unzulässigen Pauschalierung) erst, wenn dieses Phänomen bei einer größeren (-signifikanten) Zahl von Teilnehmern eines Modellvorhabens auftaucht oder wenn bei einer kleineren Zahl der Teilnehmer erhebliche Überdeckungen auftreten.

4.
Die mit jeder Pauschalierung verbundenen Überdeckungen im Einzelfall sind deshalb grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden.

Unzulässig ist nur eine Pauschalierung, die in größerem Umfang oder in gewichtiger Weise zu Überdeckungen führt.

Zu beachten ist aber, daß es im Rahmen einer Experimentierklausel durch die mit ihr verbundene zeitliche Begrenzung einen großen Spielraum für die Akzeptanz solcher Abweichungen geben muß.

 

V. Ist die jetzt vorgesehene Pauschalierung im Bereich der Unterkunft mit dem Bedarfsdeckungsprinzip vereinbar?

l. Das System der Regelung in § 6 VO-E endg. läßt sich, entgegen der Reihenfolge im Text der Verordnung, so umschreiben:

    a)
    Der Hilfebedürftige hat Anspruch auf Leistungen für Unterkunft in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen, auch dann, wenn die Aufwendungen den der Besonderheit des Einzelfalls angemessenen Umfang übersteigen, solange es dem Hilfebedürftigen nicht möglich oder nicht zumutbar ist, die Aufwendungen zu senken, § 3 Abs. l Satz l, 2 Regelsatz V in Verbindung mit § 6 Abs. 2 VO-E endg. § 6 Abs. 2 Satz l VO-E endg. stellt also, wie auch die Amtliche Begründung ausweist, klar, daß der Grundanspruch des Hilfebedürftigen auf Ersatz der tatsächlichen Aufwendungen nicht pauschaliert werden darf. Warum § 3 Abs. l Regelsatz V nur entsprechend anwendbar sein soll, ist im übrigen nicht zu nachzuvollziehen. Die Bundes-Verordnung gilt unabhängig vom Willen des Landesverordnungsgebers. Es würde genügen klarzustellen, daß die Pauschalierung erst jenseits der Regelung für den Ersatz tatsächlicher Aufwendungen einsetzt.

    b)
    Die Höhe der Erstattungsansprüche für tatsächliche Aufwendungen wird durch das Angemessenheitskriterium beschränkt (§ 3 Abs. l Satz 2 Regelsatz V). Das wirkt in zwei Richtungen: zum einen gewähren tatsächliche Aufwendungen, wenn sie angemessen sind. Leistungsansprüche des Hilfebedürftigen. Sie führen aber auch zu Leistungsansprüchen des Hilfebedürftigen, wenn sie unangemessen sind, vorausgesetzt, die Aufwandsenkung ist dem Hilfebedürftigen unmöglich oder unzumutbar. Die damit gezogene Grenze (unter oder über der der tatsächliche Aufwand zu erstatten ist) darf pauschaliert werden. Das ist, wie die Amtliche Begründung zu § 6 Abs. 2 VO-E endg. zeigt, der Gegenstand von § 6 Abs. \ VO-E endg.

    c)
    Führt die Pauschale nach § 6 Abs. l VO-E endg. für die Hilfebedürftigen zu unzumutbaren Härten "kann" von ihrer Teilnahme am Modellvcrhaben abgesehen werden, § 6 Abs. 2 Satz 2 VO-E endg.

    Eine unzumutbare Härte bedeutet zwangsläufig, daß das sozialhil-ferechtliche Existenzminimum für den Hilfebedürftigen nicht mehr gewährleistet ist, denn andernfalls wäre die Härte nicht unzumutbar. Daß der Verordnungsgeber in § 6 Abs. 2 Satz 2 VO-E endg. nur eine Ermessensregelung vorgegeben hat, läßt sich sicherlich im Wege verfassungskonformer Auslegung dadurch heilen, daß in allen diesen Fällen das Ermessen als auf Null reduziert angesehen wird. Da die Verordnung aber noch nicht erlassen ist, wäre die Ersetzung des Wortes "kann" durch das Wort "muß" vorzuziehen.

2. Es bestehen keine grundsätzliche (verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen den angemessenen Aufwand zu pauschalieren. Das war bisher schon in gewissem Umfang der Fall, soweit die Angemessenheit anhand der Kriterien der Förderungsmöglichkeiten im sozialen Wohnungsbau beurteilt worden ist, vgl. Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG, 15. Aufl. 1997, Rdnr. 15 zu § 12 BSHG; Fichtner/Wenzel, BSHG, 1999, Rdnr. 10 zu § 12 BSHG; Mergler/Zink. BSHG, Stand 1999, Rdnr. 16 ff. zu § 12 BSHG.

Die jetzt durch Verordnung vorgesehene Pauschalierung bringt insoweit keine kardinale Abweichung von der Orientierung an üblichen oder an Durchschnittswerten. In der Praxis wird die Verordnungsregelung - vielleicht - die Nachweisgrenze für Unmöglichkeit / Unzumutbarkeit zulasten des Hilfebedürftigen verschieben. Solange das sozialhilferechtliche Existenzminimum gewahrt bleibt, gibt es dagegen keine verfassungsrechtliche Barriere.

3. Auch gegen die Vorgaben in § 6 Abs. l VO-E endg. zur Bemessungsgrenze sind - da herkömmlich - keine Einwendungen zu erheben. Das gilt auch unter dem Aspekt des Bestimmtheitsgebots.

4. Bei richtiger Zuordnung der Pauschalisierungsregelungen zum Grundanspruch auf Erstattung der tatsächlichen Aufwendungen und bei korrekter Anwendung der Härteregelung in § 6 VO-E endg. ist § 6 weder einfach-, noch verfassungsrechtlich zu beanstanden.

 

VI. Ist es zulassig, einen einzelnen Bedarf aus der Pauschalierung herauszunehmen?

l.
Der VO-E endg. hält sich im Rahmen einer allgemeinen Ermächtigung nach § 101 a BSHG.
Keine Landesregierung ist verpflichtet, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Wenn eine Landesregierung ein solches Modellvorhaben nicht verwirklichen muß, sondern nur verwirklichen darf, kann sie auch den Umfang ihrer Pauschalierungsvorhaben beliebig beschränken.

Bis an die Grenze des Willkürverbots aus Art. 3 Abs. l GG heran dürfen deshalb auch einzelne Personenkreise aus dem Regelungsbereich oder dessen Konkretisierung ausgeschlossen werden. Gegen § 2 Abs. l VO-E end. Nr. 2 der Eckpunkte (vgl. GA Seite 7) ist deshalb aus Rechtsgründen nichts einzuwenden.

Ob die Herausnahme zweckmäßig oder wünschenswert ist, ist eine hier nicht zu erörternde Frage. Kein Zweifel besteht allerdings daran, daß die Herausnahme größerer Gruppen innerhalb einer Bedarfsgruppe (z. B. Unterkunft) die Pauschalierungsregelung insgesamt fragwürdig erscheinen lassen kann.

2.
An der grundsätzlichen Zulässigkeit der Herausnahme von Hilfebedürftigen-Gruppen aus einzelnen Bedarfspauschalierungen ändert das nichts.